蘇州城北寺塔—東方之門“雙面繡”。 （蘇州市自然資源和規(guī)劃局供圖）

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近期對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)（含開發(fā)區(qū)）分類代碼的更新，引起了各方關(guān)注。按照更新方案，蘇州工業(yè)園區(qū)下轄社區(qū)的城鄉(xiāng)代碼由鎮(zhèn)中心區(qū)（121）改為主城區(qū)（111），其5個(gè)街道113萬常住人口將轉(zhuǎn)變?yōu)槌菂^(qū)人口。由于2020年人口普查中蘇州城區(qū)常住人口399萬人，并未包括工業(yè)園區(qū)人口，此番代碼更新，意味著蘇州城區(qū)人口超過了特大城市500萬人的“門檻”。雖未“官宣”，但蘇州在人口規(guī)模上已經(jīng)躋身特大城市行列，這或?qū)⒊蔀樘K州繼中國(guó)首批歷史文化名城、長(zhǎng)三角重要中心城市、最強(qiáng)地級(jí)市之后的又一城市桂冠。當(dāng)然，城市人口增加、規(guī)模擴(kuò)大，也會(huì)給古城保護(hù)、城市交通、環(huán)境建設(shè)帶來一系列考驗(yàn)。

“特大城市”認(rèn)定會(huì)給城市帶來什么，城市大了是不是必然帶來各類“城市病”？南京和蘇州的探索實(shí)踐表明，秉持開放布局、融合生長(zhǎng)理念，特大城市可以“大而精”“大而美”。

開發(fā)區(qū)是否為城區(qū)，關(guān)鍵看“城市化程度”

按照統(tǒng)計(jì)口徑，“城區(qū)”指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域；“鎮(zhèn)區(qū)”指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域，兩者執(zhí)行不同的代碼。

“蘇州此番調(diào)整統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)代碼的關(guān)鍵，是把工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）視為城區(qū)一部分?！笔∫?guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)技術(shù)中心總規(guī)劃師徐海賢認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)部門原來不把工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)歸類為城區(qū)，是因?yàn)楦鞯亻_發(fā)園區(qū)千差萬別，許多園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊比例大，尚有不少地塊待開發(fā)，有的則是單純工業(yè)區(qū)，當(dāng)然不應(yīng)視為城區(qū)。但在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，許多開發(fā)園區(qū)產(chǎn)城融合、職住一體，繁榮便利程度甚至超過一些市轄區(qū)，理當(dāng)具體問題具體分析。

此前，許多開發(fā)區(qū)為管理方便掛靠市轄區(qū)，如江寧開發(fā)區(qū)隸屬于江寧區(qū)，蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)合二為一，自然化解了這個(gè)難題。問題是蘇州工業(yè)園區(qū)這類城市“計(jì)劃單列”的開發(fā)園區(qū)，該不該統(tǒng)計(jì)進(jìn)城區(qū)人口？

對(duì)此蘇州市政府研究室處長(zhǎng)朱微名認(rèn)為，開發(fā)園區(qū)是否視為城區(qū)，不應(yīng)只看行政隸屬關(guān)系，而應(yīng)考量其城市化程度。從2009年完成撤村建居，到2012年撤鎮(zhèn)建街道，再到2018年全域劃分為商務(wù)、科創(chuàng)、高端制造與國(guó)際貿(mào)易區(qū)、旅游度假四大功能區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)全域成為城市板塊，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)保障、社會(huì)管理等方面實(shí)現(xiàn)“八個(gè)一體化”，轄區(qū)沒有一塊農(nóng)用地，近20萬農(nóng)民成為新市民，城市化率為100%。

“跟‘六人普’相比，蘇州工業(yè)園區(qū)‘七人普’增加了43.9萬人口，多數(shù)是就業(yè)置業(yè)的高質(zhì)量城市人口?！碧K州統(tǒng)計(jì)局調(diào)查中心主任陳霞說，蘇州工業(yè)園區(qū)113萬常住人口中，大學(xué)（大專及以上）學(xué)歷42.8萬人，高中（含中專）以上學(xué)歷19.6萬人，兩項(xiàng)相加占了總?cè)丝诘?5%；常住人口中15—59歲占71%，人口流入快，文化素質(zhì)高，年輕人和新就業(yè)人群多。

“高質(zhì)量人口涌入蘇州工業(yè)園區(qū)，是看中園區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)和城市現(xiàn)代化水平。”蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，園區(qū)環(huán)金雞湖區(qū)域是蘇州最繁華的時(shí)尚購(gòu)物區(qū)、夜經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)和文化旅游度假區(qū)。從金雞湖8平方公里到全域278平方公里，建成市級(jí)、片區(qū)級(jí)、鄰里級(jí)、居住小區(qū)配套的四級(jí)商業(yè)體系，商業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡，綜合執(zhí)法、智慧城市、全科社工等社會(huì)治理率先普及。這里不僅是蘇州的新中心，也是江蘇城市現(xiàn)代化標(biāo)志區(qū)。

“所以說把蘇州工業(yè)園區(qū)視為城區(qū)，所轄百萬人口調(diào)整為城區(qū)人口，是名實(shí)相符、實(shí)至名歸?！敝煳⒚f，統(tǒng)計(jì)部門更新蘇州工業(yè)園區(qū)城鄉(xiāng)代碼，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要、因地因情施策的改革舉措，必將進(jìn)一步推動(dòng)園區(qū)打造產(chǎn)城融合型園區(qū)，建設(shè)世界一流的中心城區(qū)。

和蘇州工業(yè)園區(qū)一道調(diào)整城鄉(xiāng)代碼的，還有合肥下轄的3個(gè)開發(fā)區(qū)，調(diào)整后的合肥城區(qū)常住人口在500萬左右，可以預(yù)見，長(zhǎng)三角很快將形成南京、杭州、蘇州、合肥4座特大城市，對(duì)以上海為龍頭的長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群形成有力支撐。

躋身特大城市，意味著更多發(fā)展勢(shì)能

“在城市認(rèn)定中，‘特大城市’不僅指規(guī)模特大，還表征功能強(qiáng)大。” 徐海賢說，人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域、向中心城市集聚是客觀規(guī)律，人口規(guī)模直接影響城市能級(jí)，規(guī)模等級(jí)越高，資源配套就更多。被認(rèn)定為特大城市，可以享受更多的政策勢(shì)能，獲得更多的關(guān)注認(rèn)可。

以將要推行的新一輪城中村改造為例，7月21日《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》審議通過，明確此輪城中村改造在超大特大城市。

還有如地鐵建設(shè)，城區(qū)常住人口是硬性指標(biāo)之一。南京市域軌道交通規(guī)劃有22條線路，其中城市軌道14條，與其特大城市定位和服務(wù)700多萬城區(qū)人口是分不開的。

是否為特大城市，還關(guān)系到都市圈建設(shè)資格和享有地位。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2019年公布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的大城市為中心，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

蘇州既是蘇錫常都市圈“龍頭之一”，又是上海大都市圈骨干城市。按照2022年10月公布的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，蘇州、寧波、臨港片區(qū)規(guī)劃為3個(gè)綜合性全球城市，建設(shè)與上海聯(lián)動(dòng)共生的功能性樞紐城市，打造鏈接全球的綜合樞紐。

“鏈接全球、綜合樞紐”，不僅是長(zhǎng)三角城市群對(duì)蘇州的定位，也是所轄縣級(jí)市對(duì)蘇州的期待。2022年，蘇州GDP逼近2.4萬億元，僅次于北上廣深4個(gè)超大城市和重慶，全市常住人口接近1300萬，可中心城區(qū)人口統(tǒng)計(jì)不到400萬，只被認(rèn)定為“大城市”，既不符合發(fā)展實(shí)際，也不匹配城市能級(jí)。

“所以說蘇州城市升級(jí)不是區(qū)劃調(diào)整的‘人口增量’，而是統(tǒng)計(jì)口徑優(yōu)化的‘存量激活’。這不是什么數(shù)字游戲，而是貨真價(jià)實(shí)的城市化?！?蘇州市自然資源和規(guī)劃局國(guó)土空間規(guī)劃處處長(zhǎng)王華龍說，城市等級(jí)越高，公共服務(wù)水平越高，更能吸引一流人才加盟。所以這一輪以生物醫(yī)藥、新能源、納米科技為代表的新經(jīng)濟(jì)主要發(fā)育壯大于中心城區(qū)，單蘇州工業(yè)園區(qū)一家，就擁有A股上市公司44家、科創(chuàng)板上市公司19家，占到蘇州全市的35.8%和38%。

朱微名認(rèn)為，城市升級(jí)不僅賦予其更大職責(zé)使命，還提升了城市向心力。蘇州所轄縣級(jí)市實(shí)力都很強(qiáng)，過去中心城區(qū)集聚度不夠高、“小馬拉大車”現(xiàn)象或多或少存在著。如今隨著主城功能越來越強(qiáng)，市域軌道11號(hào)線通車、蘇虞張開建，昆山、常熟等紛紛靠攏主城布局高新園區(qū)，市域一體化明顯加快。

“特大城市建設(shè)對(duì)南京來說，是城市首位度越來越高，凝聚力越來越強(qiáng)?！蹦暇┦幸?guī)劃和自然資源局編研中心主任鄭曉華介紹，南京市950萬人口中，有700多萬集中在繞越公路內(nèi)中心城區(qū)，南京為此布局了新街口、河西、江北等4個(gè)城市中心，環(huán)紫金山、江北兩條科創(chuàng)帶，不但為全市三副城、九新城培育了“強(qiáng)中心”，還帶動(dòng)都市圈城市抱團(tuán)發(fā)展，成員擴(kuò)大至蘇皖兩省10個(gè)城市（區(qū)）。

大了未必產(chǎn)生“城市病”，小了也未必緊湊集約

城市擴(kuò)容后服務(wù)配套高效共享，也給環(huán)境建設(shè)、交通疏導(dǎo)、古城保護(hù)帶來考驗(yàn)。對(duì)此，南京用20多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：特大城市組團(tuán)布局、公交優(yōu)先、綠色發(fā)展，照樣可以做到“大而美”“大而強(qiáng)”“大而精”。

鄭曉華介紹說，本世紀(jì)以來南京從“一城三區(qū)”“一主三副”到“江南江北新主城”布局，疏散老城人口和非古都核心功能的同時(shí)，在800平方公里中心城區(qū)重新排布功能板塊，堅(jiān)持20多年來卓有成效：從“六人普”到“七人普”，老城區(qū)人口減少了四五十萬，老城“浮腫病”“緊平衡”有效緩解，人口密度大大降低。建鄴、雨花臺(tái)、棲霞3個(gè)過去的城郊區(qū)，通過河西新城、仙林大學(xué)城、南部新城和“兩橋”改造，人口增加了十幾萬到30多萬不等。江寧更從114萬人增加到195萬人，10年凈增了80多萬人。

跳出老城建新城，南京多中心、開敞式、軸向組團(tuán)布局的同時(shí)，著力推動(dòng)老城內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育資源向新城擴(kuò)展、轉(zhuǎn)化、集聚，并為新城提供高于老城的市政配套和公共服務(wù)，在新一輪規(guī)劃中更把東山、仙林、江北等板塊升格為江南江北新主城。城市規(guī)模變大，并不等于“攤大餅”。依托江河分割、丘陵地形，新主城“跳躍布局”到紫金山、長(zhǎng)江、秦淮新河外，通過“井字+外環(huán)”快速路和地鐵連接老城，每個(gè)板塊和市中心都通行兩條以上地鐵。城市布局大開大合、空間格局山水相連，人均綠地面積超過15平方米，南京因此獲得“國(guó)家森林城市”“國(guó)家生態(tài)園林城市”等一系列榮譽(yù)。

南京山多，蘇州水多。依托星羅棋布的湖泊水灣，蘇州同樣呈現(xiàn)多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)格化布局。蘇州老城保護(hù)從20世紀(jì)80年代就開始，14平方公里的姑蘇城被完整保護(hù)下來，老城區(qū)作為行政、商業(yè)、文旅中心，和城東金融商務(wù)中心金雞湖片區(qū)聯(lián)袂組成城市“雙中心”，南、北、西分別建設(shè)太湖新城、高鐵新城和太湖科學(xué)城，太湖、陽澄湖、澄湖等經(jīng)由石湖、橫山、虎丘、獨(dú)墅湖等楔入主城，形成蘇州城“四角山水”。

城市組團(tuán)布局、產(chǎn)城融合，從源頭上紓解了城市做大后帶來的交通難題。高德地圖發(fā)布的中國(guó)主要城市分析報(bào)告顯示，蘇州在全國(guó)小汽車超過400萬輛的8個(gè)城市中，“交通健康指數(shù)”排名前列。王華龍分析，這歸功于各新城板塊相對(duì)較好的職住平衡，以及地鐵+快速路的“雙快交通”。除工業(yè)園區(qū)113萬常住人口外，其他城市板塊如虎丘區(qū)（蘇州高新區(qū)）93萬人，相城區(qū)（高鐵新城）90萬人，分布也都較為均衡。在地鐵建設(shè)上，蘇州地鐵眼下六線聯(lián)運(yùn)，日客流量達(dá)150萬人次，居民公共交通出行分擔(dān)率達(dá)50%。城市快速路同樣是“環(huán)路+放射”結(jié)構(gòu)，以7%的道路里程，承擔(dān)了30%的市區(qū)交通量。

依托人工山水城中園的藝術(shù)空間，以及自然山水城中園的生態(tài)空間，蘇州城市園林綠化從“城市公園”提升為“公園城市”，通過規(guī)劃建綠、改造增綠、點(diǎn)上插綠，形成自然公園、森林濕地、城市綠化、城市公園、古典園林五大生態(tài)系統(tǒng)，建成區(qū)綠化率、綠地率雙超40%，公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率超過90%，城市“處處皆景、城在園中”，居民“推窗見綠、出門進(jìn)園”。

“所以城市大了未必產(chǎn)生‘城市病’，小了也未必緊湊集約，關(guān)鍵看怎么布局、怎么發(fā)展、怎么建設(shè)。”徐海賢說，特大城市秉持融合生長(zhǎng)的理念，產(chǎn)業(yè)和板塊融合，自然和城市融合，外延和內(nèi)涵融合，在建強(qiáng)城市和宜居建設(shè)中完全可以做到有機(jī)統(tǒng)一、相得益彰。（記者 顧巍鐘 通訊員 江韻 張徑）