保屯路211弄舊住房拆除重建項目啟動前的房屋狀況海沙爾 攝

保屯路二一一弄“小梁薄板”舊住房拆除重建項目開工儀式

俯瞰新天地區(qū)域

南京東路街道向市民開展公民法治素養(yǎng)情況問卷調(diào)查 圖片除署名外，均資料圖片

公共法律服務(wù)全程參與、專業(yè)法律團隊耐心答疑，讓大規(guī)模舊房改造項目落地跑出“加速度”；細致周到的公職監(jiān)護人制度，為孤老、獨老等群體撐起“保護傘”……法治是社會治理現(xiàn)代化的有力保障。近年，黃浦區(qū)多措并舉，著力完善法治社會建設(shè)，以法治化管理切實提高基層社會治理精細化水平，以法治保障社會治理“最后一公里”，不斷提升群眾滿意度和社會公信力。

老舊住房改造跑出“加速度”

2022年國慶長假剛過，黃浦區(qū)保屯路211弄（部分）舊住房成套綜合改造（拆除重建）項目開始意愿征詢，如今在拆除舊樓的場地上，新房的地基正在施工，居民離重返家園更進一步。

保屯路211弄建造于20世紀50年代，屬“小梁薄板結(jié)構(gòu)”，特點是梁小、樓板薄。當年，上海為了解決住房難，建造了一批“小梁薄板房”；歷經(jīng)多年，房屋建筑結(jié)構(gòu)存在安全隱患，亟須拆除重建。

2023年4月15日，項目簽約首日生效，2023年5月31日，完成100%居民搬遷。2022年12月，黃浦區(qū)在此處啟動了舊住房成套綜合改造一輪意愿征詢，至2023年9月28日，項目改造施工正式啟動。據(jù)了解，該項目是市中心規(guī)模較大、施工難度較高的“拆落地”項目之一，也是黃浦區(qū)首個落實“兩舊一村”實施意見后的舊住房成套綜合改造項目；但從簽約生效至開工，時間僅用了166天，刷新了全市舊住房改造項目簽約生效至開工時間的最快速度。

項目推進如何跑出這樣的“加速度”？最關(guān)鍵的還是離不開法治這一重要“法寶”。記者了解到，自項目啟動后，區(qū)房管局堅持從法治思維、法治方式、法治理念和法治溫度四個維度出發(fā)，在項目全流程中引入?yún)^(qū)政府法律顧問、法院及律所等法律團隊為項目提供專業(yè)的法律服務(wù)，以法治保障助推改造工作，充分保障了居民群眾合法權(quán)益，順利完成了簽約搬離工作。

一方面，在項目研判階段，黃浦區(qū)房管局邀請相關(guān)部門、街道以及法律團隊會商，各方圍繞《上海市城市更新條例》《上海市舊住房成套改造和拆除重建實施管理辦法（試行）》等法律法規(guī)進行梳理研究，圍繞征詢、設(shè)計、簽約、搬離、建設(shè)、回搬六個要素形成工作謀劃閉環(huán)，最終提煉出《保屯路211弄拆除重建項目實施流程》，厘清各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系和責(zé)任部門，保障項目依法依規(guī)推進。

另一方面，在項目意見征詢和簽約及搬遷過程中，依托黃浦區(qū)公共法律服務(wù)體系，區(qū)房管局建立了分類調(diào)解等制度，并納入專業(yè)的律師團隊為居民提供必要的法律咨詢和幫助。本次項目涉及351證、1232位居民，每家、每位的訴求都不盡一樣。要成功實現(xiàn)成套綜合改造，無疑簽約是最關(guān)鍵卻最難的環(huán)節(jié)。在此期間，區(qū)房管局委派律師團隊全程參與現(xiàn)場值守，為有需要的居民“對癥下藥”，提供專業(yè)咨詢。同時，房管部門還與街道、律師一同走訪居民，深入了解居民的真實居住狀況和生活需求，針對“一戶一方案”圍繞居民的痛點和堵點提出針對性的建議方案。

保屯路211弄舊住房拆除重建項目創(chuàng)造了“五個第一”：成套改造居民參與度第一；大體量舊住房改造項目啟動征詢至簽約生效推進速度第一；100%居民簽約完成的速度第一；全市大體量舊住房成套改造項目簽約生效后100%搬離速度第一以及簽約生效至開工時間速度第一。同時，在該項目過程中形成的《黃浦區(qū)舊住房成套改造和拆除重建操作規(guī)程（試行）》，將為全區(qū)舊住房成套改造項目提供范本。

專家點評

上海市法治研究會副會長王奕蓉：該案例緊緊圍繞一個具體的舊住房成套綜合改造項目，把法治思維和法治方式融入其中，既為項目的有序?qū)嵤┍ｑ{護航，又讓項目在法治軌道上有序推進。其中，法治力量在方案把關(guān)、意見征求、分類調(diào)解等方面扎扎實實參與進去，又由點及面總結(jié)出黃浦區(qū)舊住房更新操作規(guī)程，將法治化的操作經(jīng)驗固化，值得充分肯定。

讓孤老純老家庭“老有所依”

“膝下無兒無女，以后誰來管我？”作為全市老齡化和高齡化程度最高的城區(qū)之一，黃浦區(qū)不少老人如今面臨這樣的難題。截至2023年10月底，黃浦區(qū)60周歲以上戶籍老年人口占比44%，其中，“親屬缺位”等現(xiàn)象日漸顯著?！肮吕先ナ罌]有繼承人，遺產(chǎn)誰來保管？孤老喪失行為能力，誰做他的監(jiān)護人？”如何有效解決限制或無民事行為能力人監(jiān)護難題，填補社會監(jiān)護真空，是擺在民政部門面前的一道難題。

2021年正式實施的《中華人民共和國民法典》公職監(jiān)護人制度曾有規(guī)定：依法沒有監(jiān)護人的未成年人、限制或無民事行為能力成年人，其監(jiān)護人由民政部門或具備履行監(jiān)護職責(zé)條件的居民委員會擔任。記者了解到，近年來，為貫徹落實《中華人民共和國民法典》有關(guān)公職監(jiān)護人制度規(guī)定，黃浦區(qū)民政局在全市首發(fā)制定《黃浦區(qū)公職監(jiān)護人操作流程》（以下簡稱《操作流程》），針對公職監(jiān)護關(guān)系的成立、監(jiān)護關(guān)系建立的程序、職責(zé)的履行、公職監(jiān)護關(guān)系的終止等方面作詳細規(guī)定。同時，以個案試點為先導(dǎo)，率先探索“民政牽頭，街道協(xié)調(diào)，居委委托，法院指定，多方監(jiān)督”的公職監(jiān)護“五步法”，推行“3+1+X”工作機制，解決限制或無民事行為能力人監(jiān)護難題，探索出一條公職監(jiān)護人制度在基層落地實施的新路徑。

家住南京東路街道的孤老陳老伯是監(jiān)護項目首個試點個案。黃浦區(qū)民政局社會綜合事務(wù)科張迤邐介紹，陳老伯77歲，未婚，無子女，曾因精神問題被家人送往精神衛(wèi)生中心住院治療，后來家人去世，目前無監(jiān)護人。因其原住所在征收地塊范圍內(nèi)，其拆遷補償款暫由居委會保管。區(qū)民政局根據(jù)實際情況及《操作流程》，指導(dǎo)居委會委托律師事務(wù)所向黃浦區(qū)人民法院提出申請，經(jīng)法院受理后，判決宣告陳老伯無民事行為能力。隨后居委會委托律師事務(wù)所向黃浦區(qū)人民法院申請，判決指定該居委作為陳老伯的監(jiān)護人，并引入第三方制定監(jiān)護方案，履行監(jiān)護事務(wù)，并定期向區(qū)民政局、街道匯報履職情況并接受指導(dǎo)監(jiān)督。

“通過個案試點，民政、街道、居委會、律所等多方力量形成合力，以‘公職監(jiān)護人’制度為參考，通過‘指定監(jiān)護’形式，解決了孤老無監(jiān)護人難題。”張迤邐介紹，經(jīng)排摸統(tǒng)計，目前黃浦區(qū)符合公職監(jiān)護條件的對象共27人，其中街道、居委會已參照公職監(jiān)護“五步法”擔任公職監(jiān)護人的4例，進入公職監(jiān)護人確認程序的2例。

“我們發(fā)現(xiàn)，盡管以前沒有‘公職監(jiān)護’這一說法，但為居民在‘家門口’就能尋求到的社會幫助，對有需要的居民，居委會已在各方面扮演起這個‘托底者’的角色。《操作流程》的出臺，可以讓他們的‘公職監(jiān)護’更具合法性和規(guī)范性，也為彼此雙方都提供多重保障?！睆堝七娬f。

專家點評

華東政法大學(xué)副校長、中國法治化營商環(huán)境研究院院長、法學(xué)教授羅培新：“公職監(jiān)護”是民法典的制度設(shè)計，但操作落地還需要進一步的細則指引。黃浦區(qū)民政局出臺操作流程本身是制度化思考的體現(xiàn)，而且進一步依托個案試點探索實踐路徑，每走一步都嚴守法律規(guī)定、用好法院的指定判決，引入社會服務(wù)機構(gòu)，把“公職監(jiān)護”這項制度安排落到了實處。

提升新天地精細化治理水平

元旦期間，漫步上海新天地的街頭，只見各種獨具風(fēng)格的店招、裝飾、外擺位及主題豐富的限時特色集市，濃厚的時尚氣息讓游客感到賞心悅目。

上海新天地位于黃浦區(qū)淮海中路街道，全年客流總量高達1500萬人次。獨有的文化特性給新天地帶來人氣與流量，但也對新天地區(qū)域的社會治理提出了更高的要求。提升精細化管理水平，是保證新天地街區(qū)居民、游客、商戶幾方共同良性互動、推動城區(qū)運行有序安全的前提保障。近年，淮海中路街道探索以法治凝聚共識，通過出臺管理機制性文件，繪制區(qū)域“施工圖”，循法而治形成“新天地?zé)o小事”的精細化治理新格局。

法治化是精細化管理的前提，也是城區(qū)管理取得實效的重要保障。記者了解到，2023年以來，淮海中路街道積極總結(jié)經(jīng)驗，目前已經(jīng)初步形成了《新天地地區(qū)精細化管理標準》《新天地區(qū)域精細化管理常見問題處理標準》《新天地管理責(zé)任清單》三份管理機制性文件，持續(xù)深化完善各方面管理細則，通過引用法律法規(guī)，進一步明確政府部門和屬地街道相關(guān)職責(zé)定位，厘清新天地地區(qū)治理邊界，不斷提升街區(qū)治理規(guī)范化、精細化水平。

淮海中路街道社區(qū)管理辦副主任施天明告訴記者，這三份文件的內(nèi)容制定參考了《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等14件法律法規(guī)，從中因地制宜提煉總結(jié)了13項管理類目，形成包括新天地區(qū)域內(nèi)的安全管理、秩序管理、綠化管理、景觀照明管理、歷史建筑保護利用、重大活動和節(jié)日保障等方面共12大類、58項細化的新天地地區(qū)網(wǎng)格化管理標準以及精細化管理責(zé)任清單。

“如，新天地地區(qū)不少店鋪租用了歷史保護建筑，還會在節(jié)慶時期對門面進行改造裝扮，這些燈光、影音設(shè)備可能會給游客及建筑本身帶來一定的安全隱患?！缎绿斓氐貐^(qū)精細化管理標準》對店招店牌、戶外燈光設(shè)施等方面提出了更細化的規(guī)則，讓街區(qū)治理更有抓手?！笔┨烀髡f。

淮海中路街道也在積極夯實信息化設(shè)施基礎(chǔ)，不斷完善街道城運中心應(yīng)急保障協(xié)同、大數(shù)據(jù)分析研判、視頻會議、決策指揮等功能，讓數(shù)字賦能新天地地區(qū)精細化治理。比如，通過試點推進數(shù)字孿生城區(qū)建設(shè)，街道聚焦中共一大紀念館周邊大客流管理，對客流密度、行進方向、動態(tài)變化等要素進行研判預(yù)警，多渠道向游客推送實時客流、停車泊位、疏導(dǎo)路線等信息，加快大客流有序分流、快速疏散。

針對已發(fā)現(xiàn)的管理問題，《新天地區(qū)域精細化管理常見問題處理標準》（以下簡稱《標準》）也同樣明確了問題所屬的具體部門及處置時限，旨在發(fā)揮高水平聯(lián)勤聯(lián)動優(yōu)勢實現(xiàn)快速處置。如，針對客流眼AI檢測發(fā)現(xiàn)的人流客流突破最大承載量問題，《標準》規(guī)定城運單兵須在3分鐘內(nèi)到場，并聯(lián)動多部門聯(lián)勤處置。

“目前街道正在積極參與上海市首批城市管理精細化示范區(qū)創(chuàng)評，下一步將繼續(xù)圍繞機制創(chuàng)新、數(shù)字賦能、共治共管，努力打造精細化管理‘淮海標桿’，堅持把法治思維和法治方式貫穿到街區(qū)治理全過程，以高水平法治保障助推社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。”淮海中路街道黨工委書記陸曉鈞說。

專家點評

上海社科院法學(xué)所教授彭輝：淮海中路街道堅持法治思維，系統(tǒng)制定新天地管理機制性文件；科技賦能、智能管理，不斷完善聯(lián)勤工作機制；以群眾為中心，為群眾提供精準細致的公共服務(wù)，探索總結(jié)出了“發(fā)掘問題、循法而治、精準導(dǎo)向、快速處置、三治融合”五張牌，打造出了一個多元主體參與的共建、共治、共享品質(zhì)街區(qū)，提升了淮海中路街道精細化管理水平。

探索建立首個“公民法治素養(yǎng)評價指標體系”

2022年底，南京東路街道推出上海首個《公民法治素養(yǎng)評價指標體系》，并運用該指標體系進行了首次第三方測評，根據(jù)533份有效問卷數(shù)據(jù)，以及課題組47項三級指標分項賦分，得出總體綜合得分為83.03分，評價等級為“較高”。如今一年多過去了，最新測評顯示，得分已提升至85.05分，標志著南京東路街道公民法治素養(yǎng)持續(xù)提升。

南京東路街道地處上海市核心區(qū)域，是上海唯一入選“全國公民法治素養(yǎng)提升行動”的試點地區(qū)。黃浦區(qū)司法局南京東路司法所所長唐綺芳告訴記者，南東街道社會形態(tài)復(fù)雜，居民素質(zhì)與法治意識參差不齊，要實現(xiàn)城市精細化治理，需以法治作為前提保障。

但她坦言，法治社會建設(shè)的成效相對法治政府建設(shè)而言，較難衡量?！疤剿饕惶啄軌蛄炕忻穹ㄖ嗡仞B(yǎng)的評價體系，不僅是提升公民法治素養(yǎng)的首要切口，也是評價相關(guān)工作成效的重要途徑。”根據(jù)公民法治素養(yǎng)提升行動試點工作要求，自2022年起，南京東路街道深入剖析公民法治素養(yǎng)的內(nèi)涵，合理確定測評重點，科學(xué)設(shè)定測評指標，構(gòu)建了一套契合地區(qū)特點的公民法治素養(yǎng)評價指標體系。

參與南東街道公民法治素養(yǎng)評價指標體系設(shè)計的專家之一、上海市法治研究所副會長王奕蓉介紹，為保證測評體系的客觀性與準確性，南京東路街道的公民法治素養(yǎng)評價指標體系分為兩塊：一方面通過問卷的方式測評個體的法律意識；另一方面接入街道城運中心數(shù)據(jù)庫，建立大數(shù)據(jù)模型，分析地鐵口共享單車的違規(guī)停車、小區(qū)飛線充電、樓道堆物、垃圾分類、文明養(yǎng)寵、噪聲擾民等市民日常違法違規(guī)情況的發(fā)生頻次與嚴重程度?！凹饶芡ㄟ^位次的改變，掌握普法的成效高低，也能倒逼問題涉及的相關(guān)部門進行及時處置，將普法與治理相結(jié)合?！蓖蹀热卣f。

面向市民個人的法治意識測評問卷在內(nèi)容設(shè)置上同樣有巧思。王奕蓉告訴記者，為避免把“問卷”做成枯燥的“試卷”，在內(nèi)容上盡量減少了法律知識考試的題目，更側(cè)重案例化，在問卷里搭建與居民法治行為相關(guān)的場景，比如“臨時停車應(yīng)怎么做”“遇到電信詐騙如何解決”等，并通過案例給予群眾與其生活密切相關(guān)的法治問題的解題思路，從而調(diào)動居民參與問卷的積極性?！皢柧聿恢蛔鳒y評用，也要能為群眾提供便捷高效的法律服務(wù)‘工具箱’，進而激發(fā)他們主動學(xué)法守法，提升法治素養(yǎng)的自覺性與積極性?！?/p>

專家點評

長三角一體化法治研究院院長、華東師范大學(xué)特聘教授劉平：作為全國8個公民法治素養(yǎng)提升行動試點單位之一，南京東路街道構(gòu)建了兼具系統(tǒng)性、精準性和創(chuàng)新性的社區(qū)居民法治“軟素養(yǎng)”評價指標體系，從不同維度實現(xiàn)了對評價對象的精準畫像，健全了基層法治建設(shè)“實踐—反饋—再實踐”工作閉環(huán)，為推進法治宣傳教育量化、客觀、科學(xué)評價作出了積極探索和有益嘗試，具有較強的借鑒意義和推廣價值。（見習(xí)記者 沈思怡）