明代北京五城示意圖

長(zhǎng)期以來(lái)，在西方現(xiàn)代城市學(xué)和行政學(xué)理論影響下，學(xué)術(shù)界在探討中國(guó)古代城市管理的實(shí)施方式時(shí)，往往傾向于認(rèn)為中國(guó)古代并不存在“城市行政”或“城市政府”。從我國(guó)古代都城行政管理的發(fā)展脈絡(luò)，尤其是明清時(shí)期北京五城行政制度逐步成型并具備了明確的行政區(qū)域和專門的行政管理機(jī)構(gòu)這一情況來(lái)看，中國(guó)古代城市行政具有城鄉(xiāng)合治、城市與地方區(qū)域發(fā)展同步同構(gòu)的重要特征。

明清北京城劃分五城，擁有與州縣明確區(qū)別的城市管轄空間

明成祖遷都北京后，在元代都城南、北城行政區(qū)劃基礎(chǔ)上增置東、中、西三城，共為“五城”。永樂(lè)十八年（1420）十一月，北京五城兵馬指揮司析為東城、西城、南城、北城、中城五兵馬指揮司。各城設(shè)指揮1人（正六品）、副指揮4人（正七品）、知事（后改為吏目）1人，負(fù)責(zé)緝捕盜賊、疏理街道溝渠等事，從單一的治安官逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎乒芏汲敲袷录熬兡帽I賊的民事官員，“指揮、副指揮遂為文職之定名矣”。五城兵馬指揮司的出現(xiàn)，將都城管理從州縣管理體制中剝離出來(lái)，時(shí)人孫承澤稱“京師雖設(shè)順天府兩縣，而地方分屬五城”。

清代北京五城不僅具有穩(wěn)定、常設(shè)化的兵馬司、御史等職官設(shè)置，而且擁有與州縣明確區(qū)別的城市管轄空間。雍正五年（1727），雍正帝“令五城將城內(nèi)所轄地方，舊有基址界限者，再行清理，按界分管；其所轄城外鄉(xiāng)村與州縣接壤之處，按舊造四址清冊(cè)公同勘定，建立界牌，以垂永久”，正式劃定了五城之間的界限。雍正帝還命令“城內(nèi)舊址界限，由五城御史察勘，建立界牌；城外與州縣接壤之處，著巡視直隸三路御史于各該管處察明勘定，建立界牌”，雍正十二年（1734）又要求在各城的分界處豎立標(biāo)志，“釘設(shè)木牌，分別交界”。乾隆二年（1737），“并將四至處所造冊(cè)繪圖，呈送戶、刑二部及都察院存案”。在以往五城“四址清冊(cè)”的基礎(chǔ)上，又繪制了標(biāo)識(shí)五城四至的“圖冊(cè)”。另外，各城所屬坊之間、坊下的各鋪之間，也都劃定了明確界線。

明清五城是城鄉(xiāng)分治的重要體現(xiàn)，也是城市實(shí)行獨(dú)立行政管理的重要標(biāo)志

受西方城市學(xué)理論影響，20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)學(xué)者普遍將城市行政區(qū)作為判斷是否存在城市行政的前提，認(rèn)為“中國(guó)封建社會(huì)時(shí)期的城鎮(zhèn)，在行政管理上從來(lái)沒(méi)有存在過(guò)統(tǒng)一的區(qū)域，當(dāng)然也從來(lái)沒(méi)有存在過(guò)單獨(dú)的、以城鎮(zhèn)區(qū)域?yàn)槲ㄒ皇┱秶牡胤叫姓C(jī)構(gòu)”。這一觀點(diǎn)顯然并不完全符合歷史。從清代北京五城之間、五城與州縣以及坊鋪之間都有明確界線劃分的事實(shí)來(lái)看，五城已經(jīng)成為都城治理中的一級(jí)行政區(qū)劃，不僅明確了城市與京縣的行政分界，甚至“具備了近現(xiàn)代含義的城市郊區(qū)”。如果套用今天城區(qū)的概念，五城管轄范圍就是清代北京市區(qū)的范圍，它不僅包括外城，還覆蓋了八旗駐防的內(nèi)城、城外的關(guān)廂以及今人習(xí)慣上所認(rèn)為的城郊。這不僅是清代北京已經(jīng)確立城鄉(xiāng)分治的重要體現(xiàn)，而且是城市實(shí)行獨(dú)立行政管理的重要標(biāo)志。

不僅如此，在清代都城空間的城市管理方面，五城已基本取代傳統(tǒng)州縣。城鄉(xiāng)合治、城市所在地府縣實(shí)施城市管理職能，曾是此前研究者質(zhì)疑古代中國(guó)城市存在專門城市行政的主要依據(jù)之一。有研究者認(rèn)為，“自夏商至清末，我國(guó)實(shí)行的都是‘城鄉(xiāng)合治’的管理體制，一般來(lái)說(shuō)，除國(guó)都及周圍地區(qū)隸屬中央政府外，其他城鎮(zhèn)隸屬于所在的省、州、郡、縣，由同一個(gè)政府機(jī)構(gòu)管理，沒(méi)有專門的城市政府。”從元以前傳統(tǒng)中國(guó)都城管理體制發(fā)展的歷史脈絡(luò)來(lái)看，除了部尉、都廂官、警巡院等專門管理機(jī)構(gòu)，州縣也發(fā)揮著重要作用。但元代以后，特別是明清時(shí)期，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮，都城規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市事務(wù)日益繁雜，五城體系日漸成形，并逐漸成為都城治理的主要承擔(dān)者。

明成祖遷都后，在都城北京依中軸路劃分宛平、大興兩縣，二縣雖然尚在城市管理中發(fā)揮一定作用，但主要是為朝廷和中央衙署提供差役。清承明制，仍于北京城內(nèi)設(shè)大興、宛平二縣，但管轄區(qū)域已與五城有明確劃分，知縣“各掌其政令，與五城兵馬司分壤而治”，其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也不再依賴賦役征收，而多來(lái)自國(guó)家公用性質(zhì)的戶部庫(kù)銀。盡管京縣供奉中央的部分職能依然存在，例如為會(huì)試、皇帝耕耤禮、送春等禮制儀式籌辦器具，但在都城日常管理中卻逐漸被邊緣化，被日漸成熟的五城行政體系取而代之。

清代五城管轄區(qū)域的整合，在很大程度上為近現(xiàn)代北京城區(qū)的劃分奠定了基礎(chǔ)

清朝入關(guān)后，將北京劃分為旗人居住的內(nèi)城和其他普通百姓居住的外城兩個(gè)部分，其中旗人按照八旗軍隊(duì)的管理方式進(jìn)行組織，并由所屬佐領(lǐng)、參領(lǐng)以及各旗都統(tǒng)衙門管理。這一現(xiàn)象的存在，使不少研究者認(rèn)為清代都城管理，內(nèi)城屬八旗，外城屬五城，并就此否認(rèn)清代北京存在城市行政。后人追憶時(shí)，也有“外城屬司、坊，內(nèi)城屬旗”的說(shuō)法。事實(shí)上，清代五城體系并沒(méi)有將內(nèi)城八旗排除在外。在行政區(qū)域上，五城“合內(nèi)外城通分”，覆蓋了內(nèi)城八旗。在管理對(duì)象上，包括旗人在內(nèi)的內(nèi)城居住人員皆在五城管理之下。這一是由于內(nèi)城居住著數(shù)量不少的漢人，如依附旗主的投充漢人、各衙門書吏人員，以及城內(nèi)寺廟道觀的僧道人員等，這些人員本就由五城管理；二是由于內(nèi)城旗人雖主要由八旗各旗管理，但在一些具體事務(wù)上仍需五城體系的配合?？滴醵吣辏?688）十月，都察院左都御史徐元文就奏請(qǐng)由巡城御史來(lái)審理涉及京城旗人的普通刑名訴訟案件，其云：“五城地方，居住旗人甚多。舊例，巡城御史于詞訟內(nèi)值兩造旗人，概不審理。請(qǐng)嗣后旗人控告詞狀笞杖以下，準(zhǔn)巡城御史審理完結(jié)?！笨梢?jiàn)，五城行政并未將八旗事務(wù)完全排除在外。

作為都城，清代北京城內(nèi)衙署林立，其中既有作為行政中樞的內(nèi)閣、軍機(jī)處、六部等中央部院機(jī)構(gòu)，也有掌管滿洲、蒙古、漢軍二十四旗軍務(wù)的八旗都統(tǒng)衙門，還有順天府所轄的大興、宛平二京縣。這些官署雖然都在不同程度上參與了北京的城市管理，但都只是涉及其中部分職能，相比之下，五城才是涵蓋北京城內(nèi)外，并且專門履行市政管理職能的機(jī)構(gòu)，盡管其與現(xiàn)代意義上的完整市政仍有一定距離。從劃界明確的五城行政區(qū)劃來(lái)看，五城的行政管理區(qū)域不僅空間區(qū)域明確，而且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治，即五城與順天府屬州縣之間有明確劃界。更重要的是，五城是覆蓋清代北京全城的行政區(qū)域，不僅包括內(nèi)城，還包括關(guān)廂以及城郊地區(qū)，清末人稱“京城關(guān)廂以外，例有劃歸五城外坊及步軍營(yíng)管理地段”?？梢?jiàn)，作為城市行政區(qū)的五城已經(jīng)完全突破了城墻的物理區(qū)隔，將內(nèi)外城與“城屬”區(qū)域整合起來(lái)，這是明代以來(lái)傳統(tǒng)中國(guó)都城行政建制的重要變化。五城管轄區(qū)域的這一形態(tài)，也在很大程度上為近現(xiàn)代北京城區(qū)的劃分奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，清代北京五城已經(jīng)具備現(xiàn)代城市的一些特征，如基于城鄉(xiāng)分治的固定行政區(qū)域，以及專門的行政管理機(jī)構(gòu)。（劉仲華 北京市社會(huì)科學(xué)院歷史研究所所長(zhǎng)、研究員）

名詞釋義

明清北京城的五城體系

明永樂(lè)遷都后，為強(qiáng)化都城控制，朱棣于永樂(lè)十八年（1420年）確立五城制度，將北京內(nèi)城按方位劃分為東、西、南、北、中五城，各城由兵馬指揮司管轄，形成以宮城為中心的分區(qū)管理模式，清代延續(xù)了內(nèi)城五城劃分，但外城獨(dú)立劃分為八區(qū)。五城行政區(qū)域與地方發(fā)展同步，兼具城鄉(xiāng)治理功能。明清北京五城制度通過(guò)空間劃分與職能分工，實(shí)現(xiàn)了都城高效治理，其城鄉(xiāng)分治、分區(qū)調(diào)控的模式對(duì)近代城市發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。（明仁輯）