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高度重視政務(wù)數(shù)據(jù)匯集的風險

在國家治理中，面對空間、人口的巨大規(guī)模和事務(wù)的復(fù)雜性，政府治理始終面臨“能力赤字”挑戰(zhàn)。相應(yīng)地，補強治理能力的渴望構(gòu)成行政權(quán)力運作及轉(zhuǎn)型的重要指引。當新的技術(shù)出現(xiàn)時，通過“技術(shù)賦能”便成為補強治理能力的重要選項。當下，在新一輪技術(shù)革命風起云涌的背景下，將數(shù)字技術(shù)引入政府治理，成為治理變革的一個潮流。我國的數(shù)字政府建設(shè)就是這種技術(shù)賦能邏輯的實踐展開。

在數(shù)字政府建設(shè)中，政務(wù)數(shù)據(jù)匯集是一項基礎(chǔ)工程。當下，“一網(wǎng)通辦”“多碼協(xié)同”“跨省通辦”等政務(wù)數(shù)據(jù)共享實踐層出迭生。在數(shù)字行政背景下，機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)傳輸不再是個別、零散、偶爾為之的互動，而呈現(xiàn)大規(guī)模、持續(xù)化、自動化的數(shù)據(jù)共享集聚樣態(tài)?；诖髷?shù)據(jù)的政治與經(jīng)濟效益，各類數(shù)據(jù)資源的匯聚成為“數(shù)字賦能”乃至“數(shù)據(jù)賦財”的基礎(chǔ)性要素，一個個大型的專門數(shù)據(jù)庫與信息共享平臺逐步建立，且具有實時更新、持續(xù)擴容的能力，不斷將匯集后的大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為治理績效與財政資源。政務(wù)數(shù)據(jù)的匯集、共享和應(yīng)用，在對行政權(quán)進行賦能的同時，也塑造了日益龐大的數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)匯集活動雖然可打破“數(shù)據(jù)孤島”，但也帶來了數(shù)字化權(quán)力在不同機構(gòu)間的復(fù)制、延伸和重組，改變了行政權(quán)運行的邏輯，可能導致對大數(shù)據(jù)的無節(jié)制使用乃至濫用，引發(fā)各種風險。對此，應(yīng)當予以高度重視。

政務(wù)數(shù)據(jù)匯集的法律風險

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)匯集對行政組織法上的權(quán)責法定原則帶來了挑戰(zhàn)，可能引發(fā)組織法上的越權(quán)風險，具體表現(xiàn)為：第一，超越管轄權(quán)獲取數(shù)據(jù)的風險。依法行政原則強調(diào)的是組織的權(quán)責法定，但數(shù)據(jù)匯集可能導致越權(quán)收集和利用數(shù)據(jù)的情形。第二，借由數(shù)據(jù)匯集，行政機關(guān)可能變相地越權(quán)作出決定。在技術(shù)操作層面，由于數(shù)據(jù)匯集與算法行政往往是一體的，數(shù)據(jù)的提供事實上對算法決策產(chǎn)生影響，有時甚至是決定性的影響，這意味著數(shù)據(jù)提供機關(guān)對自動化決策擁有了事實上的決定權(quán)。例如，在以“健康碼”為代表的“碼治理”場景中，行政機關(guān)依靠算法技術(shù)對多方提供的數(shù)據(jù)進行處理，并將計算處理結(jié)果直接轉(zhuǎn)化為行政決定，便存在這種越權(quán)決策的風險。

其次，數(shù)據(jù)匯集可能導致“權(quán)力疊加”效應(yīng)，產(chǎn)生數(shù)據(jù)濫用風險。數(shù)據(jù)聚合不僅增加了行政權(quán)可利用數(shù)據(jù)的“量”，也提升了數(shù)據(jù)的“質(zhì)”。在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行規(guī)模化、日?；⑾到y(tǒng)化的政務(wù)數(shù)據(jù)匯集，使原本分散在各個部門的數(shù)據(jù)進入一個個“大數(shù)據(jù)池”，這將放大行政權(quán)的效能，誘發(fā)行政權(quán)濫用的風險。這包括：第一，數(shù)據(jù)污染和數(shù)據(jù)操控風險。第二，程序違法風險。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集后形成政務(wù)大數(shù)據(jù)，行政部門對大數(shù)據(jù)進行深度挖掘，并可能針對特定當事人采取監(jiān)管和處罰措施，但當事人對這一過程卻難以獲得知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這可能對傳統(tǒng)的行政程序機制造成巨大沖擊。第三，數(shù)據(jù)隱私和安全風險，表現(xiàn)為數(shù)據(jù)庫受外部攻擊的風險。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集形成的大數(shù)據(jù)，往往也是網(wǎng)絡(luò)攻擊的目標。數(shù)據(jù)量越大，數(shù)據(jù)內(nèi)容越重要、越敏感，就更可能成為被攻擊目標。

再次，過度監(jiān)控風險。在政務(wù)數(shù)據(jù)匯集機制的實踐運作過程中，原本基于特定法定職責和處理目的而收集的分散的個人信息被跨部門、跨層級傳輸，存儲在不同行政機關(guān)的個人片段生活記錄被集中起來加以辨識、分類與整合。如果缺乏有效的約束機制，數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)所帶來的行政賦能效應(yīng)，可能導致個人成為“透明人”，個人將不斷喪失免于受到窺探、監(jiān)控的防御能力。這種狀態(tài)會進一步產(chǎn)生社會心理層面的焦慮，引發(fā)“寒蟬效應(yīng)”或個人的“自我審查”機制，甚至導致技術(shù)與權(quán)力融合而形成的數(shù)字壓迫。事實上，正是基于類似的擔憂，美國1974年《隱私權(quán)法》（Privacy Act）原則上禁止行政機關(guān)間共享個人信息。但即便在美國，受到技術(shù)賦能驅(qū)動，行政機關(guān)規(guī)避隱私權(quán)法的規(guī)定而不斷擴大數(shù)據(jù)共享范圍的現(xiàn)象也愈發(fā)普遍。

最后，數(shù)字避責風險。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集活動還將導致法律責任歸屬的模糊化，沖擊原有的行政問責與監(jiān)督機制，引發(fā)數(shù)字避責風險。行政法治關(guān)注針對特定機構(gòu)及決策主體的“授權(quán)—歸責”邏輯，強調(diào)權(quán)責對應(yīng)，有權(quán)必有責。如果單個或少數(shù)部門違法或錯誤地處理了數(shù)據(jù)，責任追究鏈條相對清晰；但數(shù)據(jù)匯集涉及多地域、多層級、多部門，并且大數(shù)據(jù)與算法決策相結(jié)合，這將導致數(shù)字化行政決定的權(quán)責鏈條變得非常復(fù)雜甚至模糊化，一旦行政活動出現(xiàn)違法并造成危害，責任追究將變得非常困難。

政務(wù)數(shù)據(jù)匯集風險的法律控制

面對政務(wù)數(shù)據(jù)匯集所帶來的風險，建立有針對性的風險控制機制，已成為數(shù)字法治政府建設(shè)的當務(wù)之急。如果不對數(shù)據(jù)匯集的合法性風險、安全風險、隱私風險、責任風險等進行有效控制，則數(shù)據(jù)共享和匯集就可能背離法治原則，導致公眾對數(shù)字政府建設(shè)的信任危機。

數(shù)據(jù)匯集活動本質(zhì)上是行政權(quán)的行使，因此應(yīng)受到行政法治原則和制度的約束。對數(shù)據(jù)匯集活動進行法律控制，需要遵循法治價值的指引，針對數(shù)據(jù)匯集的各環(huán)節(jié)、各節(jié)點，提供相應(yīng)的規(guī)制策略和技術(shù)，實現(xiàn)“數(shù)治—法治”的協(xié)同演化。

第一，數(shù)據(jù)采集合法性控制。從源頭控制的角度看，應(yīng)確保數(shù)據(jù)提供機關(guān)具有采集數(shù)據(jù)的職權(quán)依據(jù)，及采集行為只能在其履行法定職責所必需的范圍內(nèi)，不能寬泛地將組織負責的具體事務(wù)范圍作為采集數(shù)據(jù)的職權(quán)依據(jù)。例如，僅為“維護社會秩序”“傳染病防治”“提升城市治理智慧化水平”等寬泛目的采集數(shù)據(jù)，便存在采集數(shù)據(jù)必要性模糊的問題。第二，數(shù)據(jù)共享必要性控制。在數(shù)據(jù)匯集場景中，應(yīng)當明確共享數(shù)據(jù)的必需性，也就是對數(shù)據(jù)共享之目的、共享范圍、所需數(shù)據(jù)的必要性進行說明。不得漫無目的地匯集數(shù)據(jù)或是寬泛地訪問數(shù)據(jù)。第三，共享方式妥當性控制，即明確數(shù)據(jù)共享、傳輸、匯集應(yīng)當以安全和隱私風險最小化的方式進行。第四，數(shù)據(jù)匯集程序合法性控制。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集應(yīng)遵循公開、透明、參與原則。政務(wù)數(shù)據(jù)匯集涉及數(shù)字政府底層架構(gòu)，無論是對數(shù)字行政風險控制還是信任構(gòu)建而言，公民的知情、參與、監(jiān)督都至關(guān)重要。第五，數(shù)據(jù)共享匯集的權(quán)責匹配。應(yīng)防止數(shù)據(jù)共享匯集突破法定權(quán)責配置，避免數(shù)據(jù)賦能的工具有效性沖擊權(quán)責法定的法治政府要求。

總之，數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力相結(jié)合所催生的“數(shù)治”，是一種新的國家治理技術(shù)。數(shù)字技術(shù)本質(zhì)上遵循工具理性的邏輯，這與傳統(tǒng)的法治邏輯存在潛在的競爭和沖突，但數(shù)字法治政府建設(shè)的命題，蘊含了將數(shù)治技術(shù)納入法治軌道的規(guī)范要求。大數(shù)據(jù)賦能行政并非技術(shù)的免費午餐，其中涉及行政組織管轄權(quán)、數(shù)據(jù)處理合法性與安全性、人格和隱私、行政問責等諸多法律制度的“再組織化”。在數(shù)字行政的新場景中，傳統(tǒng)行政法的制度和控制技術(shù)需要隨著行政的變化而相應(yīng)地改進和調(diào)整。這需要在行政法治價值理念指引下，針對政務(wù)數(shù)據(jù)匯集活動的具體場景和新問題，改進相應(yīng)的行政法控制手段和機制，將數(shù)字行政納入法治框架，推進數(shù)字政府與法治政府建設(shè)的深度融合。（王錫鋅）

（原文刊載于《華東政法大學學報》2024年第3期）