人工智能治理的全球變革與中國路徑
□ 前沿聚焦
□ 張欣
人工智能治理已從技術(shù)和產(chǎn)業(yè)層面的競爭擴(kuò)展至法律制度層面的全球競爭。國際趨勢顯示，人工智能治理以分類分級為核心，強(qiáng)調(diào)軟硬法銜接和跨域協(xié)同。我國已形成以安全為核心、分類分級為基礎(chǔ)、主體責(zé)任為支點、權(quán)利保護(hù)為約束的特色治理模式。在邁向系統(tǒng)化立法的新階段，可從多維協(xié)同分級治理、軟硬法深度融合以及監(jiān)管智能化等方面提升治理效能。
人工智能治理的全球變革
人工智能技術(shù)在帶來巨大發(fā)展機(jī)遇的同時，也引發(fā)了一系列亟待解決的治理難題。面對技術(shù)應(yīng)用中的失序現(xiàn)象和潛在風(fēng)險，全球主要國家和地區(qū)已將人工智能規(guī)制納入正式立法議程。這標(biāo)志著人工智能治理從企業(yè)自我規(guī)制階段逐步邁向政府主導(dǎo)監(jiān)管的全球化時代。當(dāng)前的全球治理實踐呈現(xiàn)三個主要特征。
首先，以分類分級為核心推進(jìn)精準(zhǔn)治理。這種方法能夠有效應(yīng)對人工智能的動態(tài)性和不確定性特征，已成為國際社會的廣泛共識。目前，全球監(jiān)管實踐主要采取三種路徑：一是從技術(shù)架構(gòu)維度對人工智能模型進(jìn)行分類分級，如歐盟和美國分別依據(jù)具體指標(biāo)對模型實施差異化監(jiān)管；二是從應(yīng)用場景和影響維度進(jìn)行分類分級，如歐盟和加拿大據(jù)此構(gòu)建風(fēng)險分類體系，中國則依據(jù)算法場景和行業(yè)特點構(gòu)建分類治理體系；三是聚焦技術(shù)主體開展分類分級治理，如美國采用量化指標(biāo)進(jìn)行分類，歐盟采用定量與定性相結(jié)合的方式，中國則從平臺企業(yè)的連接屬性和主要功能出發(fā)，綜合考慮用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類、企業(yè)規(guī)模等指標(biāo)開展分級治理。
其次，推動軟法與硬法的深度融合。面對傳統(tǒng)硬法監(jiān)管存在的滯后性和僵化性局限，軟法治理憑借其獨(dú)特優(yōu)勢逐漸成為重要補(bǔ)充。全球人工智能軟法治理主要通過四個層面展開：一是制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為治理提供基礎(chǔ)支撐；二是發(fā)布合規(guī)指南，有效彌補(bǔ)硬法在技術(shù)細(xì)節(jié)和實施方法上的不足；三是發(fā)揮技術(shù)社群與企業(yè)的協(xié)同治理作用，如設(shè)立倫理委員會、將倫理準(zhǔn)則納入合同條款、開發(fā)審計認(rèn)證程序等；四是推進(jìn)倫理與法律的協(xié)同治理，通過法律將倫理要求轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性義務(wù)，同時利用倫理規(guī)范填補(bǔ)法律滯后的空白。
最后，通過監(jiān)管架構(gòu)改革推進(jìn)一致性治理。鑒于人工智能技術(shù)的復(fù)雜性，傳統(tǒng)監(jiān)管架構(gòu)因信息孤島、流程封閉、碎片化等問題而難以發(fā)揮有效監(jiān)管效能。目前主要形成三種改革模式：一是以聯(lián)合國為主導(dǎo)的國際協(xié)調(diào)模式，雖已推出相關(guān)文件，但因各國尚存在分歧，實際效用仍有待觀察；二是以歐盟為代表的新模式，通過構(gòu)建二元監(jiān)管框架，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并建立中央數(shù)據(jù)庫、監(jiān)管沙盒等機(jī)制推進(jìn)協(xié)調(diào)監(jiān)管；三是以美國為代表的強(qiáng)化模式，在維持現(xiàn)有架構(gòu)基礎(chǔ)上，通過設(shè)立跨部門咨詢機(jī)構(gòu)和首席人工智能官等方式提升監(jiān)管協(xié)調(diào)性。
這些治理趨勢和實踐反映了全球?qū)θ斯ぶ悄苡行ПO(jiān)管的共同探索，為各國完善治理體系提供了重要參考和借鑒。通過分類分級實現(xiàn)精準(zhǔn)治理、軟硬法融合強(qiáng)化治理效能、改革監(jiān)管架構(gòu)提升協(xié)同性，人工智能治理正逐步形成更加成熟和系統(tǒng)的框架。這不僅有助于防范技術(shù)風(fēng)險，也為人工智能技術(shù)的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。
我國人工智能治理的迭代邏輯和構(gòu)建機(jī)理
在科技創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動下，我國人工智能治理框架逐步形成，呈現(xiàn)從“1.0時代”向“2.0時代”的演進(jìn)趨勢。這一演進(jìn)過程展現(xiàn)了中國特色的治理路徑和制度創(chuàng)新。在“1.0時代”，治理以分散化規(guī)制為主要特征。這一階段始于對算法應(yīng)用的規(guī)制，逐步擴(kuò)展至多個領(lǐng)域。從電子商務(wù)法首次確立算法選擇退出權(quán)，到《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等部門規(guī)章的出臺，形成了初步的規(guī)制框架。這一時期的特點是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分而治之，以場景化治理推動事后監(jiān)管，政策指引性較強(qiáng)但具體規(guī)定相對原則化。進(jìn)入“2.0時代”后，治理框架以“小快靈”立法為主要特征，呈現(xiàn)四個關(guān)鍵特點：
第一，以人工智能安全為核心構(gòu)建綜合治理體系。從微觀層面關(guān)注算法和模型的穩(wěn)定性，到中觀層面聚焦應(yīng)用風(fēng)險的可控性，再到宏觀層面強(qiáng)調(diào)技術(shù)研發(fā)和運(yùn)行生態(tài)的安全可信，形成了多層次的安全治理框架。第二，通過分類分級實現(xiàn)精準(zhǔn)治理?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等部門規(guī)章根據(jù)算法服務(wù)的輿論屬性、社會影響力、用戶規(guī)模等指標(biāo)實施分類分級管理，將有限的監(jiān)管資源精準(zhǔn)配置到關(guān)鍵領(lǐng)域。第三，以安全主體責(zé)任為支點構(gòu)建問責(zé)制。服務(wù)提供者需要在技術(shù)、應(yīng)用和生態(tài)層面履行安全治理義務(wù)，責(zé)任體系貫穿技術(shù)生命周期，突破了傳統(tǒng)的技術(shù)中立觀念。第四，構(gòu)建新型權(quán)利體系作為外部約束。通過賦予用戶算法知情權(quán)、選擇權(quán)、退出權(quán)等權(quán)利，激發(fā)用戶參與治理的積極性。這些權(quán)利的設(shè)置既借鑒國際經(jīng)驗，又結(jié)合中國實際，展現(xiàn)了在保護(hù)用戶權(quán)益與促進(jìn)技術(shù)發(fā)展之間尋求平衡的立法智慧。這一演進(jìn)過程體現(xiàn)了我國人工智能治理的系統(tǒng)性思維和創(chuàng)新性實踐，為構(gòu)建負(fù)責(zé)任的人工智能發(fā)展提供了中國方案。通過建立多層次的治理框架，在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的同時，有效防范各類風(fēng)險，推動人工智能健康有序發(fā)展。
我國人工智能治理效能的提升與優(yōu)化
隨著人工智能技術(shù)的迅速發(fā)展，其治理已超越單純技術(shù)層面，成為國家治理和社會治理的重要命題。雖然我國在“小快靈”立法思路指引下實現(xiàn)了初步法治化，但當(dāng)前治理模式仍存在橫向協(xié)同不足、規(guī)范位階不高等局限。在人工智能法正式出臺前，有必要從優(yōu)化現(xiàn)有治理方案入手，探索提升治理效能的具體路徑。
首先是構(gòu)建多維協(xié)同的分類分級治理機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)從四個維度展開：基于領(lǐng)域的分類分級重點關(guān)注市場秩序、社會秩序、傳播秩序和生態(tài)秩序；基于主體的分類分級針對不同規(guī)模企業(yè)采取差異化監(jiān)管；基于結(jié)構(gòu)的分類分級聚焦人工智能技術(shù)堆棧的層級特征，從硬件層到應(yīng)用層實施全面治理；基于技術(shù)的分類分級則關(guān)注人工智能系統(tǒng)的能力邊界和潛在影響范圍。
其次是打造軟法與硬法深度耦合的規(guī)則體系。一方面要加快構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是在基礎(chǔ)層、框架層、模型層等薄弱環(huán)節(jié)；另一方面要推進(jìn)人工智能倫理法治化，通過將倫理價值融入法律規(guī)則、發(fā)揮行業(yè)組織橋梁作用、落實科技倫理審查等方式，實現(xiàn)倫理規(guī)范與法律規(guī)則的有效銜接。
最后是推動監(jiān)管的智能化轉(zhuǎn)型。這需要發(fā)展監(jiān)管的數(shù)字化表達(dá)技術(shù)，將監(jiān)管規(guī)則代碼化，建立覆蓋全生命周期的數(shù)字化監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。同時構(gòu)建精準(zhǔn)化、智能化的監(jiān)管工具體系，包括完善監(jiān)管沙盒、構(gòu)建跨機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享平臺、開發(fā)風(fēng)險預(yù)警技術(shù)等，打造全面感知、智能研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合治理體系。
這些優(yōu)化路徑的實施將有助于推動我國人工智能治理走向更高水平，為未來人工智能法的制定積累寶貴經(jīng)驗，同時確保人工智能在促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的同時保持風(fēng)險可控。
（原文刊載于《華東政法大學(xué)學(xué)報》2025年第1期）
編輯：吳迪
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