| 防范耕地指標跨區(qū)交易風險 |
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郭 珍
完善土地指標跨區(qū)域交易機制，將極大釋放土地的生產(chǎn)力，提高土地資源的總體使用效率。不過，土地指標跨區(qū)域交易可能導(dǎo)致多方面風險，需要引起足夠關(guān)注。
日前發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，要“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制”。基于土地指標跨區(qū)域交易機制，耕地后備資源缺乏的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以購買耕地后備資源豐富或存量建設(shè)用地整治潛力較大地區(qū)的土地指標，從而高效率地發(fā)展經(jīng)濟；而土地指標轉(zhuǎn)出地區(qū)可以通過土地指標交易，實現(xiàn)耕地保護的經(jīng)濟價值，這對雙方都有著較大激勵。從這個意義上講，完善土地指標跨區(qū)域交易機制，將極大釋放土地的生產(chǎn)力，提高土地資源的總體使用效率。
不過，土地指標跨區(qū)域交易可能導(dǎo)致多方面風險，需要引起足夠關(guān)注。
一是可能加大補充耕地不實風險。在土地指標跨區(qū)域交易機制下，轉(zhuǎn)入方購買土地指標減輕耕地保護壓力，而轉(zhuǎn)出方關(guān)注土地指標的經(jīng)濟價值，可能造成耕地保護責任模糊。為了獲取更多的土地指標，轉(zhuǎn)出方可能以某些方式虛增耕地。耕地跨區(qū)域占補平衡將增加耕地保護督察的難度，使得補充耕地不實風險可能進一步加大。
二是可能存在耕地質(zhì)量下降風險，降低耕地糧食產(chǎn)能。土地指標跨區(qū)域交易的實質(zhì)是耕地跨區(qū)域占補平衡。由于我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布地區(qū)的重合度較高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地被占用，而耕地后備資源較為豐富的地區(qū)水熱條件較差，這將導(dǎo)致即使占補的耕地質(zhì)量等級名義上差別不大，但耕地實際的糧食產(chǎn)能卻存在較大差別。
三是可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害風險。實踐中，一些并不具備大規(guī)模土地開發(fā)條件的地方，或?qū)⑦`背生態(tài)規(guī)律大規(guī)模造地，威脅生態(tài)和糧食安全。加之能轉(zhuǎn)出較多土地指標的地方大部分在生態(tài)脆弱區(qū)，需關(guān)注生態(tài)環(huán)境受損風險。
四是要警惕某些地方政府從“賣地”轉(zhuǎn)向“賣土地指標”，可能導(dǎo)致部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)社會矛盾。
在實踐中，可從多方面入手防范土地指標跨區(qū)域交易可能引發(fā)的風險。
首先，應(yīng)將永久基本農(nóng)田保護制度置于首位。耕地保護制度由永久基本農(nóng)田保護制度、耕地占補平衡制度等制度組成，各項制度各有側(cè)重點，彼此之間相互配合能切實保護好耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)。應(yīng)切實保護好經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，以保障口糧絕對安全與谷物基本自給。永久基本農(nóng)田之外的耕地可利用土地指標跨區(qū)域交易機制提高配置效率，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的協(xié)同。
其次，建立完善土地指標跨區(qū)域交易監(jiān)督機制。在利用市場機制提高土地配置效率的同時，加強對土地指標跨區(qū)域交易的監(jiān)督。可建立土地指標跨區(qū)域交易數(shù)據(jù)庫，跨區(qū)域土地指標轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方應(yīng)在數(shù)據(jù)庫中提供占補耕地的位置、質(zhì)量、生態(tài)等完整信息，且轉(zhuǎn)出方還需提供土地開發(fā)生態(tài)可行性評估報告，以降低有關(guān)部門進行耕地保護、生態(tài)環(huán)境督察的信息成本。在信息較充分的前提下，探索有關(guān)部門監(jiān)督土地指標轉(zhuǎn)入方地方政府，土地指標轉(zhuǎn)入方地方政府監(jiān)督土地指標轉(zhuǎn)出方地方政府，土地指標轉(zhuǎn)出方地方政府在聲譽機制下進行自我監(jiān)督。在這“三重監(jiān)督”下，通過市場機制實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡，從而實現(xiàn)提高經(jīng)濟效率、保護耕地的雙重目標。
最后，探索土地與戶籍制度聯(lián)動改革，即允許跨省進城的農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤嵯路艞壖亦l(xiāng)的宅基地，將其整理復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地使用，并相應(yīng)獲得進城的戶籍、保障性住房、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)。農(nóng)民攜帶可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地權(quán)益自發(fā)向經(jīng)濟集聚地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)人口與建設(shè)用地的匹配。這一改革思路在實際操作過程中可能會遇到某些阻力，需要仔細論證、試點探索。
（作者系東北農(nóng)業(yè)大學教授、博士生導(dǎo)師）
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