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吳 康

近日，中辦、國(guó)辦出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)縣城建設(shè)提出全面系統(tǒng)的部署和安排，并首次提出“人口流失縣城”的概念，引起廣泛關(guān)注?！兑庖?jiàn)》提出，對(duì)于這類縣城，要引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，“促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助”。

縣城作為縣治所在的城鎮(zhèn)，是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的基礎(chǔ)組成部分，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，并發(fā)揮著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興）、支撐城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。

縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要，但總體發(fā)展難言樂(lè)觀，表現(xiàn)出一系列“小城市病”，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐能力、人居環(huán)境品質(zhì)、公共服務(wù)供給能力等方面都存在局限和短板，部分縣城還面臨人口和人力資本的流失，甚至出現(xiàn)了蕭條和收縮?；谌珖?guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)的初步核算，在已公布數(shù)據(jù)的2700余個(gè)縣區(qū)中，2010至2020年常住人口減少的縣和縣級(jí)市有近1200個(gè)。雖然近年來(lái)我國(guó)的流動(dòng)人口回流和近域城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯，但顯然縣城并沒(méi)有在就近城鎮(zhèn)化中充分發(fā)揮出吸納人口的潛力。

人口流失的收縮城市是后工業(yè)化社會(huì)中城市可持續(xù)發(fā)展的典型問(wèn)題，也是新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化、國(guó)土空間規(guī)劃與城市治理面臨的全新命題。當(dāng)前，我國(guó)的城市發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的差異性和多階段發(fā)展邏輯的復(fù)雜疊加性。尤其是我國(guó)正進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展與治理面臨著內(nèi)外部條件的系統(tǒng)性重構(gòu)。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，人口即將達(dá)峰，老齡化趨勢(shì)加快，城市與區(qū)域間的人口競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化邏輯不再適用，而雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建和包含“雙碳”目標(biāo)在內(nèi)的生態(tài)文明戰(zhàn)略必將重塑城市發(fā)展動(dòng)力。以縣城為代表的廣大中小城市（鎮(zhèn)）多是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集、轉(zhuǎn)型困難，甚至“高碳”鎖定的區(qū)域，其經(jīng)歷人口與產(chǎn)業(yè)的流失、成為收縮城市的潛在概率將更高。

那么，人口收縮的縣城該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展？充分認(rèn)識(shí)人口發(fā)展大勢(shì)是很有必要的。我國(guó)正迎來(lái)人口發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，一方面，人口增速持續(xù)下降；另一方面，人口流遷進(jìn)入到鄉(xiāng)—城流動(dòng)下降、城—城流動(dòng)提升的階段。城市群、都市圈及省會(huì)以上的大城市成為人口的主要集聚地，不少小城市都將逐步迎來(lái)人口慢增長(zhǎng)、微增長(zhǎng)。人口收縮的縣城應(yīng)客觀冷靜看待未來(lái)的增長(zhǎng)預(yù)期，避免盲目擴(kuò)張。

我國(guó)國(guó)土空間廣大，自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件差異較大，縣城建設(shè)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要統(tǒng)籌考慮雙循環(huán)新格局和現(xiàn)代化進(jìn)程的影響。傳統(tǒng)爭(zhēng)取資源和政策、依靠行政力量走規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展路徑，對(duì)人口收縮的縣城和縣域未必有效。尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，順勢(shì)而為，巧妙接續(xù)和處理內(nèi)外循環(huán)關(guān)系，充分盤活存量，合理引導(dǎo)人口和資源的集疏布局則更為重要。

以縣城為代表的中小城鎮(zhèn)多為“高碳型”傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，其轉(zhuǎn)型壓力較大，產(chǎn)業(yè)升級(jí)無(wú)法一蹴而就，因此統(tǒng)籌本地帶動(dòng)就業(yè)量較大的產(chǎn)業(yè)并積極承接外部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)可能是一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的選擇。同時(shí)挖掘具有比較優(yōu)勢(shì)的資源和業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮技術(shù)賦能潛力改造、延伸和創(chuàng)新新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)鏈，積極構(gòu)建多元化的產(chǎn)業(yè)體系，培育具有特色優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的接替產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于以縣城為代表的中小城市而言，“增長(zhǎng)”與“收縮”兩種不同情境下，其治理邏輯也大有不同。在新型的城市治理模式中，市場(chǎng)與社會(huì)更多參與到城市治理中，形成多元治理主體。因此，收縮情景下的治理也應(yīng)從“自上而下”和“自下而上”兩個(gè)層面、上下結(jié)合共同解決收縮治理所遭遇的外部問(wèn)題和潛在危機(jī)，同時(shí)協(xié)同現(xiàn)有的空間治理與社會(huì)治理手段，多部門聯(lián)動(dòng)形成全鏈條、全生命周期的治理體系。

（作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授）