秦天寶

黨的二十大報告強調：“完善公益訴訟制度?！边@既是對公益訴訟制度獨特價值的充分肯定，也為公益訴訟制度的未來發(fā)展提出了更高要求。公益訴訟制度是以司法手段保護公益、以法治助力中國式現(xiàn)代化的一項重要舉措。黨的十九大以來，我國公益訴訟制度不斷健全，取得了一系列積極成效。

從規(guī)模來看，公益訴訟的案件數(shù)量穩(wěn)步攀升。據(jù)統(tǒng)計，2022年1月至9月，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件15.3萬件；截至目前，全國檢察機關共辦理各類公益訴訟案件71萬多件。從范圍來看，公益訴訟的法定領域縱深擴展。新制定或修訂的單行法持續(xù)增設公益訴訟條款，除了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士權益保護之外，婦女權益保障、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、反電信網(wǎng)絡詐騙、反壟斷、安全生產(chǎn)、未成年人保護、個人信息保護等也成為公益訴訟新的著力點。與傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟相比，公益訴訟具有主體的特定性、客體的公益性、程序的特殊性等特征，具有維護社會公共利益的重要功能。

尤其在生態(tài)環(huán)境保護領域，公益訴訟為守護美好生態(tài)環(huán)境提供了可靠法治保障，展示出越來越旺盛的生命力。首先，公益訴訟制度能夠在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮預防性與恢復性功能，有助于實現(xiàn)預防為主、損害擔責、注重修復的有機統(tǒng)一。在公益訴訟實踐中，停止侵害、排除妨礙和消除危險等危險排除責任以及禁止令措施，能夠預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大；補植復綠、削填引種、增殖放流、勞務代償?shù)忍娲孕迯头绞?，能夠促進受損生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。云南綠孔雀案、三清山巨蟒峰案等典型環(huán)境公益訴訟案件的依法審理，也充分體現(xiàn)了公益訴訟制度對于加強生態(tài)環(huán)境保護的示范意義。

此外，在公益訴訟制度中，檢察機關與審判機關、行政機關三類國家治理機關聯(lián)動，同時充分調動社會組織的力量，能夠凝聚保護環(huán)境公共利益的共識和合力，形成多中心的生態(tài)環(huán)境治理體系。萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案即為很好的例證。萬峰湖地處黔、桂、滇三?。▍^(qū)）接合部，其水質事關沿岸50多萬人民群眾的生產(chǎn)生活和珠江流域的高質量發(fā)展。近年來，無序發(fā)展的湖區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚致使萬峰湖水質嚴重惡化。最高人民檢察院啟動公益訴訟程序后，經(jīng)檢察機關與行政機關的協(xié)同努力，萬峰湖水體黑臭現(xiàn)象得到根本扭轉，重現(xiàn)一湖碧水。

公益訴訟的制度建設與實踐探索是一個由淺入深的過程。在取得一系列長足進步的同時，仍需認識到目前我國公益訴訟制度存在的現(xiàn)實問題。我國公益訴訟制度發(fā)展歷史較短，系統(tǒng)立法缺乏，銜接協(xié)調機制有待完善。在環(huán)境公益訴訟實踐中，還面臨已有制度之間功能重疊、專業(yè)化程度有待提高、案件管轄難、調查取證難、鑒定難、執(zhí)行難等困境。

為此，需要積極探索公益訴訟專門立法的必要與可能，對不同提起主體、不同案件性質、不同訴訟領域的公益訴訟進行系統(tǒng)整合，切實避免多頭立法造成的法秩序不統(tǒng)一、碎片化等問題。對環(huán)境公益訴訟而言，需要進一步厘清主體資格、受案范圍、因果關系判定、環(huán)境損害評估、生態(tài)修復方案確定等問題，并將環(huán)境行政公益訴訟作為未來環(huán)境公益訴訟制度的主要發(fā)展方向，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟、行政執(zhí)法以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行蜚暯?，以建立行之有效的環(huán)境公益損害救濟體系。

生態(tài)環(huán)境保護事關廣大人民群眾的切身利益，生態(tài)文明建設事關中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。建設生態(tài)文明，重在建章立制，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。積極穩(wěn)妥推進公益訴訟制度，是落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的必然要求。推進美麗中國建設，必須堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結構調整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，要進一步發(fā)揮公益訴訟在促進生態(tài)環(huán)境保護、守護青山綠水方面的重要作用，守護美好生態(tài)環(huán)境，以法治助力生態(tài)文明建設，促進人與自然和諧共生。

（作者系武漢大學環(huán)境法研究所所長，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長）