孔得建

2月24日，民用航空法修訂草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。其中，合理利用空域、促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展是本次修法的一大亮點(diǎn)。這是我國(guó)加強(qiáng)低空經(jīng)濟(jì)法治保障的一個(gè)縮影。近年來，國(guó)家高度重視低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在宏觀政策層面和頂層制度設(shè)計(jì)上不斷作出重大部署。

2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，首次將“低空經(jīng)濟(jì)”納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將低空經(jīng)濟(jì)確立為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。此后，低空經(jīng)濟(jì)的“熱度”持續(xù)攀升。無論是工業(yè)和信息化部、中國(guó)民航局等四部門印發(fā)方案勾勒出萬億級(jí)市場(chǎng)規(guī)模藍(lán)圖，還是黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)作出部署，抑或國(guó)家發(fā)展改革委設(shè)立低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司，一系列舉措不僅是對(duì)低空經(jīng)濟(jì)潛力的認(rèn)可，更充滿了對(duì)其未來發(fā)展的信心與期待。

低空經(jīng)濟(jì)是一種以低空飛行活動(dòng)為牽引的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，必須以現(xiàn)有的法律法規(guī)為遵循。目前在低空飛行領(lǐng)域，我國(guó)已基本形成以民用航空法為核心、以《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件為主線的法治體系，對(duì)規(guī)范通用航空飛行活動(dòng)，促進(jìn)無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，維護(hù)航空安全、公共安全、國(guó)家安全等發(fā)揮了積極作用。

同時(shí)，低空經(jīng)濟(jì)也是一種地方經(jīng)濟(jì)，地方政府是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。近年來，許多地方政府將低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)作為本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，積極制定專項(xiàng)政策和發(fā)展規(guī)劃，布局謀劃本地低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。值得注意的是，低空經(jīng)濟(jì)還具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征，需要通過制定政策確保區(qū)域協(xié)同發(fā)展。如2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求深化低空空域管理改革，建設(shè)深圳、珠海通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，即是很好的示范。

地方立法是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。作為全國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，廣東省深圳市充分利用特區(qū)立法權(quán)，在2023年底率先頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，首次以立法的形式界定了低空經(jīng)濟(jì)，為各地推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)立法提供了樣本。此后，廣東廣州、珠海紛紛跟進(jìn)，頒布低空經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)法規(guī)，江蘇蘇州也將制定低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例列為今年立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目，以期解決制約本地低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種問題。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還需要進(jìn)一步完善政策法治體系。

其一，要堅(jiān)守安全底線。安全是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基石，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快建立健全各類低空飛行活動(dòng)的安全運(yùn)行規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)監(jiān)管政策，推動(dòng)實(shí)施低空運(yùn)行安全標(biāo)準(zhǔn)。

其二，要推動(dòng)政策法律協(xié)同。一方面，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政策指引和法律保障，兩者在制修訂過程中必須緊密配合；另一方面，中央與地方應(yīng)清楚劃分低空經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，在制定政策法律時(shí)避免沖突與矛盾。此外，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也需要不同城市和地區(qū)之間政策法律的相互協(xié)調(diào)。

其三，要?jiǎng)?chuàng)新完善適航審定機(jī)制和法規(guī)。適航審定是民用航空器安全的保證書、市場(chǎng)應(yīng)用的通行證。針對(duì)低空飛行器型號(hào)多、技術(shù)更新快、產(chǎn)品迭代快、應(yīng)用場(chǎng)景復(fù)雜的特征，應(yīng)適時(shí)修訂適航審定法規(guī)，創(chuàng)新審定機(jī)制、模式和程序，優(yōu)化適航標(biāo)準(zhǔn)體系，加快形成適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的適航審定能力。

其四，要加快推進(jìn)國(guó)家低空經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)立法。深圳、廣州和珠海已積累了低空經(jīng)濟(jì)地方立法經(jīng)驗(yàn)，建議以此為基礎(chǔ)啟動(dòng)國(guó)家低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法工作，重點(diǎn)圍繞低空安全監(jiān)管、空域精細(xì)化管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用場(chǎng)景拓展、低空飛行器制造等領(lǐng)域，有針對(duì)性地開展法律制度設(shè)計(jì)，并做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供更加充分的法治保障。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授、新疆政法學(xué)院法學(xué)院副院長(zhǎng)）