□ 韓秀麗

晚近，單邊經(jīng)濟制裁越來越成為國際社會政治斗爭的重要武器，具有為達到某種政治目的的屬性，從而使經(jīng)濟服從于政治需要。強大的單邊經(jīng)濟制裁可能斷絕被制裁國接受國際投資和開展國際合作的可能性，從而使本來就落后的被制裁國衰敗、倒退甚至分裂。而那些直接針對被制裁國投資者的單邊經(jīng)濟制裁也可能造成其投資喪失殆盡。因此，有必要反思單邊經(jīng)濟制裁的政治性及其帶來的國際投資法問題。

單邊經(jīng)濟制裁政治性的意涵

單邊經(jīng)濟制裁可以一般性界定為：作為跨政治、經(jīng)濟、法律的國際社會現(xiàn)象，單邊經(jīng)濟制裁是為了實現(xiàn)一定政治目的，一個國家或幾個國家聯(lián)合（一般是依據(jù)國內(nèi)法或一國所屬的區(qū)域國際組織的立法）單方面決定對其他國家、實體或個人采取的歧視性經(jīng)濟限制措施。隨著單邊經(jīng)濟制裁實踐的發(fā)展，出現(xiàn)了定向制裁或精準制裁，不同于對國家的制裁，其指向具體的實體或個人，但實際上，其附屬于針對國家的制裁。

首先，單邊經(jīng)濟制裁蘊含政治性目的。單邊經(jīng)濟制裁的政治性可以一般地理解為涉及有關政治方面、為達到某種政治目的的一種屬性。作為對一個或多個國家采取的強制性經(jīng)濟措施，單邊經(jīng)濟制裁旨在迫使被制裁國改變政策，或至少表明制裁國對目標國政策的看法。實施單邊經(jīng)濟制裁基本上是出于政治需要，追求的是政治目的和政治價值。作為實現(xiàn)制裁國對外政策的一種措施，個別西方國家實施單邊經(jīng)濟制裁具有強烈的政治性，其政治目的可能但不限于改變目標國乃至第三國的政策。在單邊經(jīng)濟制裁中，政治目的比經(jīng)濟手段更為重要，制裁國為了政治目的、寧可暫時犧牲其經(jīng)濟利益。當然，制裁國也可能同時獲得經(jīng)濟與政治利益。出于政治目的的單邊經(jīng)濟制裁與重商主義的追求相反，或者說，單邊經(jīng)濟制裁的基本邏輯是政治利益高于經(jīng)濟利益。

其次，單邊經(jīng)濟制裁政治性目的實現(xiàn)的法律依據(jù)可能為國內(nèi)法。個別國家有關經(jīng)濟制裁的國內(nèi)法體現(xiàn)了政治問題法律化傾向，有的法律在名字上即體現(xiàn)出其政治性。從這些法律的立法目的看，并不局限于應對國際不法行為，更是體現(xiàn)了制裁國的對外政策。雖然單邊經(jīng)濟制裁采取法律形式，將自己置于法律語境之下，但其要解決的卻是政治問題，是政治問題的法律化，因此，其法律性往往不足。單邊經(jīng)濟制裁立法本質(zhì)上應是對國家行政機關和司法機關就基于政治目的采取的經(jīng)濟強制措施進行適當限制，而不是濫用國家權力。需要補充的是，現(xiàn)實中確實存在不依法律進行的事實上的制裁行為，從而成為非正式的經(jīng)濟制裁或隱性經(jīng)濟制裁，但這種沒有法律依據(jù)的制裁不會抹除其單邊經(jīng)濟制裁的性質(zhì)。

最后，單邊經(jīng)濟制裁政治性目的實現(xiàn)工具是經(jīng)濟措施。單邊經(jīng)濟制裁不同于外交制裁或軍事制裁，也不同于那種國際組織內(nèi)部的資格制裁。單邊經(jīng)濟制裁是一國或國家集團通過經(jīng)濟規(guī)制手段來實現(xiàn)其政治目的。單邊經(jīng)濟制裁不僅會削弱目標國的經(jīng)濟實力，也表明制裁國為實現(xiàn)其政治目的寧愿在一定程度上犧牲自身經(jīng)濟利益。制裁國可能采取程度不同的單邊經(jīng)濟制裁措施。只要一項單邊經(jīng)濟制裁與投資者及投資有關，其就可能成為國際投資仲裁中的爭議措施，其合法性可能會受到質(zhì)疑。

源于單邊經(jīng)濟制裁政治性的合法性問題

一般地說，單邊經(jīng)濟制裁的發(fā)起完全取決于制裁者的主觀判斷，其國際法上的合法性存在爭議，似乎也沒有條約約束單邊經(jīng)濟制裁。但是，在國際投資法之下，這一籠統(tǒng)說法卻是不準確的，單邊經(jīng)濟制裁作為跨國投資者需要應對的政治風險之一，還是存在明確的法律條款對其進行約束，而且，單邊經(jīng)濟制裁的政治性加劇了具體的合法性質(zhì)疑。不管是初級單邊經(jīng)濟制裁還是次級單邊經(jīng)濟制裁，如果具體落實到投資者—東道國仲裁，都可能表現(xiàn)為受制裁的投資者與采取單邊經(jīng)濟制裁措施的東道國之間的爭端。

一方面，因單邊經(jīng)濟制裁出于政治目的可能構成征收行為。國際投資協(xié)定普遍規(guī)定，一項合法征收措施一般需要滿足四個構成要件：為了公共目的或利益、以非歧視的方式進行、依正當程序，以及給予充分、及時和有效的補償（具體用語取決于條約規(guī)定）。 違反其中任何一個要件都構成不法征收。基于政治目的的單邊經(jīng)濟制裁至少可能違反其中的公共目的或利益要件，因為盡管公共目的或利益并沒有統(tǒng)一定義，但公認是指環(huán)境、健康、勞動權、文化、公共道德、社會或消費者保護等。另一方面，因單邊經(jīng)濟制裁的政治性而違反其他義務。除了征收條款之外，受制裁的投資者還可能主張東道國的措施違反了公平與公正待遇、充分保護與安全、國民待遇、最惠國待遇、資金自由轉移等待遇條款。當東道國措施違反不征收義務時，出于司法經(jīng)濟的原因，仲裁庭可能不再詳細分析其他條款的違反，但是，單邊經(jīng)濟制裁措施對這些義務的違反可能是明顯的。

基于單邊經(jīng)濟制裁政治性的合法性抗辯問題

具體條款下存在的具體抗辯應該仍然是投資者首先使用的抗辯。此外，援引國家安全例外抗辯成為最常見的現(xiàn)象，這也可能是作為制裁國的東道國為其制裁措施進行抗辯的特殊性之所在。

首先，基于具體條款的抗辯。國際投資條約的很多待遇條款都可能包括例外，例如，國民待遇、最惠國待遇、征收、轉移條款等，但目前直接涉及將制裁作為例外的條款則以資金自由轉移條款為典型，而拒絕授惠條款本身就屬于例外條款性質(zhì)，也可能規(guī)定拒絕保護目標國實體或國民擁有或控制的投資。這兩類條款可能排除單邊經(jīng)濟制裁措施的違法性，但是，目前包含這兩類具體規(guī)定的國際投資協(xié)定較少。

其次，根本安全例外條款抗辯。在依條約提起的針對單邊經(jīng)濟制裁的投資仲裁中，除了基于具體條款的抗辯，只要條約中包含根本安全例外條款，無論是自主裁決的根本安全例外條款，還是非自主裁決的根本安全例外條款，東道國大都會進一步提出根本安全例外抗辯。鑒于單邊經(jīng)濟制裁的政治性，根本安全例外抗辯亦成為單邊經(jīng)濟制裁的重要抗辯理由。盡管根本安全條款的強政治性不容否認，但其仍具有規(guī)范屬性，不以保護國家的根本安全為目的、不符合必要性的所謂根本安全措施，包括單邊經(jīng)濟制裁措施，較難得到國際爭端解決機構的支持。

最后，危急情況抗辯?！秶覍H不法行為責任條款草案》第二十五條的危急情況抗辯可能成為制裁國的最后選擇。相較于國家安全例外條款，危急情況抗辯更為困難，其要求東道國的單邊經(jīng)濟制裁措施是保護東道國根本利益、對抗嚴重迫切危險的唯一辦法，東道國沒有促成緊急情況的生成，且該行為沒有嚴重損害作為所負義務對象的一國或數(shù)國或整個國際社會的根本利益。在具體案件中累積適用這些條件，東道國很難抗辯成功。

眾所周知，國際投資仲裁本身就是一個去政治化的爭端解決方式。這種去政治化表現(xiàn)在母國無需為了投資者的私人利益直接面對東道國，從而損害母國的對外政策利益。盡管單邊經(jīng)濟制裁引起的投資爭端在很大程度上具有政治性，但并沒有阻礙通過仲裁方式解決相關投資爭端的可能性，這也是國際投資法治加強的表現(xiàn)。

單邊經(jīng)濟制裁的政治性可能導致其違反國際投資協(xié)定義務，除非其滿足具體例外、根本安全例外或符合危急情況要求，但一般來說，這些都不是容易成功援引的抗辯。作為制裁國，為了使單邊經(jīng)濟制裁措施符合具體例外、根本安全例外和危急情況，需要了解相關條件，以免除其違法性和相應的賠償責任。作為受制裁的投資者，有一定機會利用國際投資仲裁機制保護自己的權益，但也要注意各種例外條款的限制。（文章僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)立場。）

（作者系廈門大學法學院教授）