□ 李利軍 劉雨寧 楊璐

在基層調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們經(jīng)認(rèn)真研究認(rèn)為，健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)（要點(diǎn)）并強(qiáng)化落實(shí)機(jī)制，可有效解決“行政決策合法性審查走形式問題”，有力促進(jìn)科學(xué)民主依法決策，推動(dòng)法治政府建設(shè)。

一、重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會(huì)要求，“健全依法決策機(jī)制”“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。在國家層面，國務(wù)院辦公廳2018年印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā) [2018] 115號），要求規(guī)范性文件合法性審核工作應(yīng)當(dāng)從制定主體、制定權(quán)限、制定程序、法制統(tǒng)一、行政許可等特別行政程序法要求、權(quán)利義務(wù)以及權(quán)利職責(zé)等七個(gè)方面作重點(diǎn)審核；2019年，國務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策程序暫行條例》，將合法性審查確定為重大行政決策的法定程序，并將法定權(quán)限、法定程序和法制統(tǒng)一等三方面明確為合法性審查的內(nèi)容。這些文件和法規(guī)對重大行政決策合法性審查的內(nèi)容作出原則性規(guī)定。

在地方層面，部分地區(qū)在健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)工作上有豐富的先行探索實(shí)踐，特別在行政規(guī)范性文件這一較為特殊的決策類型方面。如廣東省2008年和2016年先后出臺(tái)了《廣東省政府法制機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件審查工作指導(dǎo)意見》和《關(guān)于規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》；2022年，安徽省以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布了《行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》。相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)圍繞規(guī)范性文件制定主體、制定程序、制定權(quán)限、制定內(nèi)容和制定規(guī)范等方面作了具體標(biāo)準(zhǔn)要求。同時(shí)，在其他類型重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)建立工作方面，各地也有一些積極探索，如安徽省司法廳2021年印發(fā)了《合法性審查要點(diǎn)指引（試行）》，明確了行政規(guī)范性文件、重要規(guī)劃、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)、其他重大決策事項(xiàng)、行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人的合同等五個(gè)方面的具體審查要點(diǎn)；在合同審查方面，又細(xì)分為招商引資、建設(shè)工程施工、特許經(jīng)營協(xié)議、政府和社會(huì)資產(chǎn)合作項(xiàng)目、招標(biāo)采購、戰(zhàn)略性框架協(xié)議等六個(gè)類型。有關(guān)地方對合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的探索，為當(dāng)?shù)馗骷壭姓C(jī)關(guān)開展“按圖索驥”式合法性審查提供了指引。

二、健全重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)意義重大

不少地方同志反映，落實(shí)依法治國方略，推進(jìn)法治政府建設(shè)，需要加快健全重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化落實(shí)機(jī)制。

貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要舉措

推進(jìn)全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。落實(shí)合法性審查機(jī)制是推動(dòng)科學(xué)民主依法決策，加強(qiáng)法治政府建設(shè)的“關(guān)鍵小切口”，健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)則是“關(guān)鍵第一刀”。之所以“關(guān)鍵”，在于決策權(quán)是行政權(quán)的核心，在于合法性要求事關(guān)決策權(quán)的底線、紅線，貫穿于決策承辦部門、合法性審查部門以及決策主體全過程，“點(diǎn)小線長”“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。在這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破，既可提升行政決策質(zhì)量，也可增強(qiáng)各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治素養(yǎng)。

推動(dòng)依法決策源頭治理的現(xiàn)實(shí)需要

健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，就是要明確審查什么、依據(jù)什么審查，目的在于加強(qiáng)決策把關(guān)，更是要以審查倒逼決策承辦機(jī)關(guān)樹牢依法行政意識，推動(dòng)行政決策從源頭在法治軌道上開展。目前，不少地方都出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，但內(nèi)容與國家層面規(guī)定大體相同，原則性較強(qiáng)，操作性不夠。例如，某省司法廳在總結(jié)自身工作的基礎(chǔ)上出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，但市縣政府以及政府部門并未嚴(yán)格執(zhí)行和普遍開展相關(guān)工作。在缺乏明確審查標(biāo)準(zhǔn)和制約機(jī)制情況下，決策承辦機(jī)關(guān)主辦機(jī)構(gòu)及其審查機(jī)構(gòu)只能根據(jù)審查原則和已有知識經(jīng)驗(yàn)開展工作，因人而異、因能力而異，決策草案質(zhì)量參差不齊。

解決基層合法性審查"人崗不匹配"問題的迫切需求

重大行政決策合法性審查數(shù)量大、類型多、專業(yè)性強(qiáng)，工作要求高，但當(dāng)前各地司法行政部門普遍存在隊(duì)伍建設(shè)與工作任務(wù)不相匹配的情況。如在某省政府層面，司法廳合法審查處5人每年要承擔(dān)800—1000件的審查量。基層審查力量更為薄弱，絕大多數(shù)縣（區(qū)）司法局僅有一名審查人員，且還要承擔(dān)行政復(fù)議與應(yīng)訴等其他法制工作。進(jìn)一步健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，有利于切實(shí)推動(dòng)審查工作標(biāo)準(zhǔn)化，提高審查工作效率，保障政府決策質(zhì)量。

三、健全重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的建議

健全重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)涉及面寬、難度大，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)推動(dòng)。

自上而下

重大行政決策的依據(jù)首先是法律、行政法規(guī)和中央有關(guān)政策要求，一些重大決策也由國家層面作出。為此，國務(wù)院部門要帶頭梳理重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)法律、行政法規(guī)和中央有關(guān)政策修改及時(shí)予以更新，在加強(qiáng)自身合法性審查的同時(shí)，為地方健全提供權(quán)威準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

明確職責(zé)

著眼于形成一套橫向到邊、縱向到底的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系，要明確政府層級責(zé)任，各級政府都要制定權(quán)限范圍內(nèi)的重大行政決策合法性審查標(biāo)準(zhǔn)；要進(jìn)一步厘清決策承辦部門依法行政主體責(zé)任和司法行政部門統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，建立健全責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，將合法性要求在決策動(dòng)議、草案形成等源頭環(huán)節(jié)貫徹落實(shí)。

試點(diǎn)先行

鑒于健全重大行政決策種類繁多，全面健全合法性審查標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜，在工作方法上可先試點(diǎn)再推行。建議先選擇若干行政決策事項(xiàng)多的國務(wù)院部門和有一定工作基礎(chǔ)的省、市先行先試，分門別類探索，并注重橫向間的經(jīng)驗(yàn)集成，待形成成熟的工作方法后再全面推開。