□ 蘇日沙

流域治理事權(quán)呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性特征，對(duì)流域治理事權(quán)進(jìn)行類型化構(gòu)成流域治理事權(quán)配置的必然選擇。根據(jù)流域治理事權(quán)的內(nèi)容差異，可將流域治理事權(quán)分為如下四種類型：

（一）標(biāo)準(zhǔn)型流域治理事權(quán)。該類事權(quán)以“制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”為內(nèi)容，其包括制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范。

（二）規(guī)劃型流域治理事權(quán)。該類事權(quán)以“編制環(huán)境規(guī)劃”為內(nèi)容，其主要包括編制流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、流域國(guó)土空間規(guī)劃和各類流域治理專項(xiàng)規(guī)劃。

（三）給付型流域治理事權(quán)。該類事權(quán)以“環(huán)境行政給付”為內(nèi)容，其主要表現(xiàn)為國(guó)家在流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、建設(shè)和完善水工程、污染防治等方面的給付。

（四）秩序型流域治理事權(quán)。該類事權(quán)以“環(huán)境行政執(zhí)法”為內(nèi)容，其主要包括審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、工程建設(shè)方案和水土保持方案，審批新設(shè)、改設(shè)或擴(kuò)大排污口，責(zé)令排污單位停止排放污染物，審批取水申請(qǐng)，環(huán)境行政檢查和環(huán)境行政強(qiáng)制等。

四種類型流域治理事權(quán)的配置邏輯

（一）標(biāo)準(zhǔn)型流域治理事權(quán)以“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的理性傾向”為配置標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)”法治邏輯要求從“基于科學(xué)”和“基于民主”兩個(gè)維度構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。其中，科學(xué)維度屬于依賴科學(xué)技術(shù)的技術(shù)理性，民主維度屬于側(cè)重權(quán)力與權(quán)利衡平的價(jià)值理性。循此邏輯，標(biāo)準(zhǔn)型流域治理事權(quán)的配置應(yīng)以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)理性和價(jià)值理性為邏輯起點(diǎn)，即以“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的理性傾向”作為配置標(biāo)準(zhǔn)。

以“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的理性傾向”為標(biāo)準(zhǔn)的事權(quán)配置路徑為：一是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)需要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和公眾生態(tài)環(huán)境質(zhì)量需求，其價(jià)值判斷維度主要通過(guò)社會(huì)理性予以實(shí)現(xiàn)，具有明顯的價(jià)值理性傾向，其應(yīng)主要由能夠統(tǒng)合各方意見(jiàn)的具有權(quán)威且中立地位的國(guó)務(wù)院或地方人民政府制定、批準(zhǔn)。二是環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理技術(shù)主要以科學(xué)技術(shù)為基準(zhǔn)，其科學(xué)事實(shí)維度主要由科學(xué)共同體予以決定，具有明顯的技術(shù)理性傾向，可由更具專業(yè)性的國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定。

（二）規(guī)劃型流域治理事權(quán)以“規(guī)劃協(xié)調(diào)”為配置要義

流域治理規(guī)劃具有多樣性和復(fù)雜性特征，上下位規(guī)劃間及同位規(guī)劃間的規(guī)劃沖突難以避免。故此，規(guī)劃型流域治理事權(quán)的配置應(yīng)以消除規(guī)劃間的沖突為目標(biāo)，保障規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一是賦予上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)劃審批事權(quán)。二是賦予同級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)劃參與事權(quán)。立法應(yīng)賦予同級(jí)行政機(jī)關(guān)參與編制相關(guān)同位規(guī)劃的權(quán)力，為同級(jí)行政機(jī)關(guān)就同位規(guī)劃所涉同一規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行磋商預(yù)留空間，確保同位規(guī)劃間的協(xié)調(diào)一致。

（三）給付型流域治理事權(quán)以“給付事項(xiàng)是否屬于‘重大’”為配置依據(jù)

“給付事項(xiàng)是否屬于‘重大’”配置依據(jù)的邏輯在于將重大給付事項(xiàng)交由中央執(zhí)行，非重大給付事項(xiàng)交由地方執(zhí)行。該配置依據(jù)具有正當(dāng)性，一方面，將重大給付事項(xiàng)交由中央執(zhí)行的事權(quán)配置理念契合我國(guó)當(dāng)前央地財(cái)政能力懸殊的現(xiàn)實(shí)狀況。另一方面，該配置依據(jù)已經(jīng)成為立法的自覺(jué)選擇。例如，黃河保護(hù)法將重大生態(tài)修復(fù)工程、重要生態(tài)功能區(qū)域生態(tài)修復(fù)等設(shè)定為中央層級(jí)事權(quán)。

環(huán)境給付本質(zhì)上屬于一種國(guó)家提供公共產(chǎn)品的行政行為，其以行政機(jī)關(guān)的財(cái)政投入為核心。因此，可從環(huán)境公共產(chǎn)品的受益范圍和財(cái)政投入兩個(gè)方面對(duì)給付事項(xiàng)是否屬于“重大”進(jìn)行判斷，“受益范圍大”和“財(cái)政投入大”的給付事項(xiàng)則屬于“重大”給付事項(xiàng)。

（四）秩序型流域治理事權(quán)以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”為配置方式

在傳統(tǒng)區(qū)域管轄體制下，不同行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法主體各自為政，導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境污染治理失效并引發(fā)“公地悲劇”。為此，立法嘗試通過(guò)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的方式協(xié)調(diào)區(qū)域間執(zhí)法事權(quán)，從而達(dá)到化解跨區(qū)域執(zhí)法難題的目的?！敖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”可從如下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)則構(gòu)建：第一，明確協(xié)調(diào)事項(xiàng)，具體可將“跨區(qū)域重大執(zhí)法事項(xiàng)”作為是否將某一事項(xiàng)納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)；第二，明確協(xié)調(diào)權(quán)限，合理劃分“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”內(nèi)各行政主體的權(quán)力和職責(zé)；第三，明確協(xié)調(diào)范圍，劃定納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域范圍。

流域治理事權(quán)的立法優(yōu)化

遵循上述流域治理事權(quán)的配置邏輯，流域立法可從如下幾個(gè)方面對(duì)事權(quán)配置予以完善：第一，規(guī)定流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；第二，規(guī)定流域防洪規(guī)劃、流域國(guó)土空間修復(fù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院制定或批準(zhǔn)；第三，根據(jù)“重大給付事項(xiàng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)明確界定“重大生態(tài)修復(fù)工程”“重要生態(tài)功能區(qū)域生態(tài)修復(fù)”“生態(tài)脆弱區(qū)域重點(diǎn)防治工程”“重大水源工程”的范圍，避免地方政府承擔(dān)流域生態(tài)治理的兜底責(zé)任；第四，完善流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在協(xié)調(diào)事項(xiàng)方面，將跨區(qū)域重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、重大項(xiàng)目的排污口設(shè)置、跨區(qū)域重大污染事項(xiàng)、非法取水、侵占河湖岸線、非法采砂等納入?yún)f(xié)調(diào)事項(xiàng)范圍。在協(xié)調(diào)權(quán)限方面，各個(gè)行政機(jī)關(guān)間可協(xié)商確定通過(guò)共同行政行為、職務(wù)協(xié)助行為和鏈條式行政行為等方式開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。在協(xié)調(diào)范圍方面，將生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域納入?yún)f(xié)調(diào)范圍。