□ 董忠波

近年來，行政爭議呈現(xiàn)出成因復(fù)雜化、類型多樣化及群體性糾紛高發(fā)等特征，導(dǎo)致人民法院解紛負(fù)擔(dān)加重，“案多人少”矛盾突出。爭議進(jìn)入訴訟程序后，行政案件上訴率、申訴率等較高，程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事不了等現(xiàn)象時有發(fā)生，影響爭議的實質(zhì)化解效果和群眾的司法獲得感。推進(jìn)行政爭議的訴源治理和實質(zhì)性化解成為當(dāng)下緊迫課題。

2022年4月開始，浙江省龍港市人民法院聯(lián)合龍港市政府根據(jù)最高人民法院、浙江省的文件規(guī)定和先行先試實踐，借鑒德國、法國以及我國臺灣、澳門等地訴前解紛機(jī)制，首創(chuàng)行政異議制度，即引導(dǎo)行政相對人向原行政機(jī)關(guān)申請先行處理行政爭議，促進(jìn)行政爭議在復(fù)議或訴訟之前實質(zhì)性化解。這項制度好比設(shè)置在行政復(fù)議、訴訟前端的“過濾網(wǎng)”，在堅持相對人自愿的前提下，如何實現(xiàn)有效引流是關(guān)鍵。

為此，我們架設(shè)了兩條引流路徑：一是前端主動告知，即行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時，主動告知相對人有權(quán)提出行政異議，由相對人自主選擇；二是后端引導(dǎo)分流，復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在受理或立案前，經(jīng)相對人同意后將爭議移交原行政機(jī)關(guān)先行處理。

行政異議這張“過濾網(wǎng)”能起多大作用，關(guān)鍵取決于行政機(jī)關(guān)的釋法說理。具體而言，原行政機(jī)關(guān)收到異議申請后，須對行政行為回頭看：如果認(rèn)為行政行為合法合理，則主動加強(qiáng)釋法說理，積極爭取相對人息訴止訟；如果發(fā)現(xiàn)行政行為存在問題，則堅持有錯必糾，依法采取撤銷、變更、確認(rèn)違法等措施，并做好溝通說理，既解法結(jié)又解心結(jié)。此外，針對相對人涉及多個關(guān)聯(lián)行政爭議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)打破復(fù)議、訴訟一事一議的局限，依托異議制度建立的并案審查機(jī)制，直擊矛盾源頭，加強(qiáng)體系化說理，實現(xiàn)一攬子解紛，有效減少衍生案件。

從解紛特點看，行政異議制度相當(dāng)于搭建了一個柔性對話平臺，是一種行政和解模式，實質(zhì)上強(qiáng)調(diào)將行政爭議化解在萌芽、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，是新時代“楓橋經(jīng)驗”的生動實踐，主要有三方面優(yōu)勢：

一是有利于用好解紛窗口期。行政異議啟動于爭議萌芽階段，此時雙方的對抗性往往還不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)可以抓住這個黃金解紛窗口，通過與相對人磋商互動、柔性對話，及時化解那些爭訟價值不大的爭議。

二是有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢。行政管理領(lǐng)域?qū)I(yè)知識繁雜，復(fù)議人員或法官囿于專業(yè)局限性，有時化解爭議難以做到鞭辟入里；而讓原行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起首次解紛責(zé)任，不僅能用好這股專業(yè)力量，還能發(fā)揮其統(tǒng)籌解紛資源的優(yōu)勢。

三是多了一種高效便捷的救濟(jì)選擇。相對于行政復(fù)議、訴訟，行政異議對文本形式等要求低，運行模式更為靈活、彈性，不僅為群眾提供了高效便捷的救濟(jì)新渠道，而且契合了以和為貴的中華傳統(tǒng)法治文化。

當(dāng)然，行政異議作為非強(qiáng)制性的救濟(jì)制度，不僅不能與現(xiàn)行的復(fù)議、訴訟等制度相悖，還要實現(xiàn)與之共融共濟(jì)，才能真正落地生根。一方面，不能損害相對人的法定救濟(jì)權(quán)，特別是因相對人提起行政異議而耽擱的時間，可視為正當(dāng)理由，不計入復(fù)議申請期限、起訴期限；另一方面，加強(qiáng)救濟(jì)制度集成，著力構(gòu)建“異議過濾—調(diào)解先行—復(fù)議為主—訴訟斷后”的階梯式解紛格局，努力實現(xiàn)全鏈條實質(zhì)性化解行政爭議。

行政異議制度試行后，2022年4月至12月，以龍港行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政訴訟案件收案數(shù)同比下降40.46%。2023年，在龍港市征遷領(lǐng)域群體性行政爭議高發(fā)的背景下，仍同比繼續(xù)下降6.63%，行政爭議訴源治理成效明顯。

行政異議作為新事物，其生命力在于制度的公信力，關(guān)鍵是讓老百姓喜歡用。我們需要不斷優(yōu)化行政異議的適用范圍、辦理程序、監(jiān)督機(jī)制，探索行政和解協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制，并強(qiáng)化數(shù)字化支撐，確保制度好用、管用。同時，還要強(qiáng)調(diào)行政異議制度的效能是有限的，其主要是起到前端過濾爭議作用，絕不是要替代復(fù)議或訴訟。

（作者系浙江省龍港市人民法院院長）