□ 胡戎恩 陳冰然

社會(huì)組織參與地方立法的功能

社會(huì)組織作為地方社會(huì)的重要組成部分和民間自律力量，參與地方立法是遵循科學(xué)民主立法規(guī)律的體現(xiàn)。社會(huì)組織參與地方立法的功能如下：

1．提高公眾參與地方立法組織化程度。廊橋立法過程中以溫州市廊橋文化學(xué)會(huì)為代表的社會(huì)組織起到匯聚民意，上傳下達(dá)的作用，有力推動(dòng)了廊橋立法的進(jìn)程。社會(huì)組織是民間自組織，其非官方屬性使其為普通公眾有效、有序參與立法提供了組織化平臺(tái)，參與到立法中來與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法博弈與協(xié)商。新時(shí)代立法工作要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，社會(huì)組織在各自領(lǐng)域中掌握前沿領(lǐng)域信息，代表成員利益與意愿，從事社會(huì)公益活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，由其參與立法是新時(shí)代科學(xué)民主立法的應(yīng)有之義。

2．正確識(shí)別地方立法需求。在地方立法活動(dòng)中，要正確把握好法律與其他社會(huì)規(guī)范之間的界限，使法律與其他社會(huì)規(guī)范“各司其職”，共同實(shí)現(xiàn)對地方社會(huì)的有效治理，一方面要摒棄“立法萬能主義”和“立法中心主義”，不該由法律來規(guī)范的社會(huì)關(guān)系不得進(jìn)行地方立法；另一方面要克服法律相對于社會(huì)發(fā)展的滯后性，地方立法要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對立法工作所提出的新要求，用好地方立法權(quán)，通過立法助力地方社會(huì)的發(fā)展，以上便涉及如何正確發(fā)現(xiàn)立法需求的問題。

3．提高地方立法能力和立法質(zhì)量。雖然2015年以來地方立法權(quán)限得到進(jìn)一步擴(kuò)大，地方立法的數(shù)量也呈規(guī)?；Ⅲw系化，但地方立法能力和立法質(zhì)量還需要進(jìn)一步提升。地方立法能力和立法質(zhì)量的提高可以在立法程序和立法內(nèi)容兩個(gè)方面發(fā)力，社會(huì)組織作為地方立法中“公眾”的構(gòu)成成員之一，一方面可以通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等程序?qū)嵸|(zhì)性參與地方立法，滿足立法程序要求；另一方面其在參與過程中所表達(dá)的利益訴求、意見和建議，有助于立法內(nèi)容的民主性、真實(shí)性、合理性，滿足立法內(nèi)容要求。

4．助力地方性法規(guī)取得法律實(shí)效?！笆啦换紵o法，而患無必行之法?！狈傻纳谟趯?shí)施，更在于法律實(shí)效的取得，無法取得實(shí)效的法律如同一紙空文。社會(huì)組織深度參與地方立法的過程有助于社會(huì)組織對法律的內(nèi)在認(rèn)可，從而自覺地遵守該法律，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)組織的自組織功能，依法規(guī)范其成員的行為，做好社會(huì)公益活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，在做到地方立法“好”的同時(shí)，助力地方立法更加“管用”，解決地方社會(huì)實(shí)際問題。

社會(huì)組織參與地方立法的路徑

《溫州市泰順廊橋保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）是溫州市被賦予地方立法權(quán)以來第一部歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)，同時(shí)也是全國第一部廊橋保護(hù)方面的地方性法規(guī)?！稐l例》的實(shí)施是全國廊橋保護(hù)工作的里程碑事件，推動(dòng)了廊橋申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的進(jìn)程，并影響了其他地區(qū)的廊橋保護(hù)立法，如在《寧德市木拱廊橋保護(hù)管理?xiàng)l例》的立法過程中，就多次來到泰順學(xué)習(xí)、調(diào)研。這一切地方立法成績的取得，與社會(huì)組織從立項(xiàng)、起草、審議、實(shí)施四個(gè)階段深入?yún)⑴c地方立法的過程密不可分。

1．積極表達(dá)立法需求，推動(dòng)立法需求列入立法計(jì)劃。與中央立法的全國性、全面性相比，地方立法工作的調(diào)整對象往往是某一地方某一行業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系，這正好契合社會(huì)組織的領(lǐng)域范圍。現(xiàn)實(shí)社會(huì)的快速發(fā)展會(huì)催生新的立法需求，立法者若“閉門立法”，則往往難以及時(shí)識(shí)別社會(huì)真實(shí)立法需求。社會(huì)組織長期扎根于社會(huì)實(shí)踐，能夠及時(shí)感知到該行業(yè)領(lǐng)域在整個(gè)社會(huì)中發(fā)展的最新動(dòng)向，現(xiàn)有規(guī)范機(jī)制是否有效，是否存在需要法律來解決的矛盾與沖突。社會(huì)組織在有相關(guān)立法訴求時(shí)應(yīng)當(dāng)積極向立法機(jī)關(guān)表達(dá)，推動(dòng)法案正式立項(xiàng)的可行性、必要性調(diào)研，進(jìn)行相關(guān)的資料檢索、現(xiàn)狀說明等。

2．參與法案起草，表達(dá)利益訴求。法案起草是法律案形成的關(guān)鍵階段，法律以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，法案起草的條文必定會(huì)涉及相關(guān)的權(quán)利義務(wù)分配。從以往立法經(jīng)驗(yàn)來看，法案草案的完成意味著法律案的基本成型，大方向上一般不會(huì)再作大的改動(dòng)。草案審議通過正式實(shí)施后，基于法律的穩(wěn)定性考量，法律法規(guī)的改廢釋程序啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)滿足法定條件。因此，在法律案的起草階段，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)積極通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，廣泛參與到草案條文的制定過程中來，表達(dá)立法意見與利益訴求，同時(shí)也要發(fā)揮起草機(jī)構(gòu)與組織成員之間的橋梁作用，協(xié)助組織成員表達(dá)意見，供起草機(jī)構(gòu)參考。

3．重視審議階段，及時(shí)提出修改意見。草案審議是草案表決前的最后階段，最終表決文本如何取決于草案審議后的文本，因此審議階段不僅僅是審議機(jī)關(guān)的事情，社會(huì)組織也要重視審議階段，在審議機(jī)關(guān)對送審稿征求修改意見時(shí)及時(shí)提交修改意見。修改意見的內(nèi)容主要包括：一是在起草階段堅(jiān)持但沒有被起草機(jī)構(gòu)采納，有必要再次提出的立法意見；二是在審議階段所產(chǎn)生的新的修改意見；三是曾經(jīng)被采納但在草案易稿的過程中被刪除，社會(huì)組織認(rèn)為有必要再次提出的修改意見。

4．助力法律實(shí)施，監(jiān)督法律執(zhí)行。法律制定與法律實(shí)施雖然是兩個(gè)不同階段，但兩者存在邏輯關(guān)聯(lián)，法律實(shí)施是法律制定的目的。社會(huì)組織基于立項(xiàng)、起草、審議階段對地方立法過程的深度參與，對立法目的和立法內(nèi)容已有高度認(rèn)識(shí)，可以通過座談會(huì)、宣傳會(huì)、走訪等形式進(jìn)行普法宣傳，助力法律的實(shí)施。在法律的實(shí)施過程中，協(xié)助對法律的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研評(píng)估，對于法律執(zhí)行不到位情況進(jìn)行反映，對違法現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)，監(jiān)督法律執(zhí)行。

（文章為教育部-19YJA820017《溫州行業(yè)組織在地方立法中的功能研究》課題部分研究成果)