□ 趙舒杰 梁巍 秦怡然（北京天達(dá)共和律師事務(wù)所碳合規(guī)研究中心）

2024年7月15日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《煤電低碳化改造建設(shè)行動方案（2024—2027年）》（以下簡稱《行動方案》）。2023年，中國煤電發(fā)電量占總發(fā)電量比重接近六成。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會消息，中國能源領(lǐng)域碳排放占全國碳排放總量的80%以上，其中電力碳排放在能源行業(yè)中占比超過50%，且絕大部分來源于煤電。煤電領(lǐng)域碳排放強(qiáng)度大、排放量高，減排降碳意義重大。按照國務(wù)院《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》有關(guān)要求，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《行動方案》，提出目標(biāo)、路徑方法和資金政策保障，現(xiàn)解讀如下：

一、目標(biāo)引領(lǐng) 實(shí)現(xiàn)煤電清潔低碳轉(zhuǎn)型

黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。我國傳統(tǒng)煤炭資源豐富，形成了以煤電為主的發(fā)電體系。近幾年來，我國大力推動發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生類新能源發(fā)電，但煤電具有穩(wěn)定性優(yōu)點(diǎn)，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著能源安全兜底保障作用，仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。推動煤電的低碳化改造和煤炭清潔高效利用是我國實(shí)現(xiàn)真正的綠色低碳發(fā)展不可缺少的一部分。

《行動方案》明確了煤電行業(yè)低碳發(fā)展的目標(biāo)，劃分兩個時間節(jié)點(diǎn)對煤電低碳化水平提出了明確要求。到2025年，首批煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目全部開工，改造建設(shè)項(xiàng)目的度電碳排放較2023年同類煤電機(jī)組平均碳排放水平降低約20%，顯著低于現(xiàn)役先進(jìn)煤電機(jī)組的碳排放水平。到2027年，相關(guān)項(xiàng)目的度電碳排放應(yīng)較2023年同類煤電機(jī)組平均碳排放水平降低約50%，接近天然氣發(fā)電機(jī)組的碳排放水平。

二、改造建設(shè)方式和要求

在充分調(diào)研、系統(tǒng)分析、深入論證的基礎(chǔ)上，《行動方案》為構(gòu)建低碳煤電電力體系提出了三種改造和建設(shè)方式。

一是生物質(zhì)摻燒。生物質(zhì)摻燒明確列出三種生物質(zhì)資源，包括農(nóng)林廢棄物、沙生植物和能源植物。農(nóng)林廢棄物主要包括秸稈、綠地植物自然落葉或養(yǎng)護(hù)過程中產(chǎn)生的修剪物、枯枝落葉、雜草和其他植物殘?bào)w。秸稈綜合利用一直以來是個難題。每年夏收和秋冬之際，總有大量的小麥、玉米等秸稈在田間焚燒，產(chǎn)生了大量濃重的煙霧，成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的瓶頸問題。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國作為農(nóng)業(yè)大國，每年可生成7億多噸秸稈，成為“用處不大”但必須處理掉的“廢棄物”。《行動方案》提出生物質(zhì)摻燒，將煤電低碳改造和秸稈綜合利用相結(jié)合，爭取為改善農(nóng)村環(huán)境、增加農(nóng)民收入、煤電行業(yè)反哺農(nóng)業(yè)闖出一條新路。

沙生植物指的是生活在以沙粒為基質(zhì)沙土生境的植物。在新能源領(lǐng)域，沙生植物為原料制成的生物柴油，是以液態(tài)形式存在的可再生的綠色能源。能源植物是指通過光合作用把二氧化碳和水直接轉(zhuǎn)化成不含氧的碳?xì)浠衔锏囊活愔参?。這類植物的分泌乳汁或提取液的化學(xué)成分與石油的化學(xué)成分相似?！缎袆臃桨浮芬蟾脑旖ㄔO(shè)后煤電機(jī)組應(yīng)具備摻燒10%以上生物質(zhì)燃料能力，既減少不可再生資源煤的消耗，也能有效降低煤電機(jī)組的碳排放量。

二是綠氨摻燒。2021年，合肥綜合性國家科學(xué)中心能源研究院、安徽省能源集團(tuán)有限公司聯(lián)合立項(xiàng)氨能清潔燃燒發(fā)電示范項(xiàng)目。根據(jù)公開信息，2023年4月，安徽省能源集團(tuán)有限公司所屬皖能銅陵發(fā)電有限公司300兆瓦燃煤機(jī)組大比例摻氨燃燒試驗(yàn)實(shí)現(xiàn)了最高摻氨35%的平穩(wěn)運(yùn)行，最大摻氨量大于每小時21噸，氨燃盡率達(dá)到99.99%，氨逃逸率低于每立方米2毫克，排煙氮氧化物（NOx）濃度可控可降，鍋爐效率與燃煤工況相當(dāng)。

綠氨摻燒是在燃煤機(jī)組鍋爐加裝純氨燃燒器，與煤粉燃燒器同時運(yùn)行，綠氨燃燒后生成氮?dú)夂退?，不產(chǎn)生二氧化碳，可實(shí)現(xiàn)替代電煤，有效減少粉塵和二氧化碳排放的效果。

《行動方案》明確了利用風(fēng)電、太陽能發(fā)電等可再生能源富余電力，通過電解水制綠氫，氫氣經(jīng)緩存、增壓后送下游氨合成裝置，與空分裝置制得的氮?dú)饨?jīng)加壓后送氨合成單元合成氨的綠色制氨路徑。沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)大型風(fēng)電光伏基地配套煤電項(xiàng)目率先實(shí)施綠氨摻燒示范。

三是碳捕集利用與封存，碳捕集利用與封存技術(shù)是指將二氧化碳從工業(yè)、能源生產(chǎn)等排放源或空氣中捕集分離，并輸送到適宜的場地加以利用或封存，最終實(shí)現(xiàn)二氧化碳的減排?！缎袆臃桨浮诽岢隽瞬捎没瘜W(xué)法、吸附法、膜法等技術(shù)，分離捕集燃煤鍋爐煙氣中的二氧化碳，通過壓力、溫度調(diào)節(jié)等方式實(shí)現(xiàn)二氧化碳再生并提純壓縮。

三、項(xiàng)目合規(guī)要求

一是《行動方案》對生物質(zhì)摻燒項(xiàng)目、綠氨摻燒項(xiàng)目、碳捕集利用與封存項(xiàng)目的煤電機(jī)組、項(xiàng)目所在地和場景都提出了相應(yīng)合規(guī)要求。

《行動方案》要求實(shí)施低碳化改造建設(shè)的煤電機(jī)組應(yīng)滿足預(yù)期剩余使用壽命長、綜合經(jīng)濟(jì)性好等基本條件，新上煤電機(jī)組須為已納入國家規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目。

生物質(zhì)摻燒項(xiàng)目要因地制宜實(shí)施，所在地應(yīng)具備長期穩(wěn)定可獲得的農(nóng)林廢棄物、沙生植物、能源植物等生物質(zhì)資源。

綠氨摻燒項(xiàng)目所在地應(yīng)具備可靠的綠氨來源，并具有豐富的可再生能源資源以滿足綠氨制備需要。

綠氨是具有毒性和危險(xiǎn)性的化工產(chǎn)品，《行動方案》要求摻燒項(xiàng)目氨存儲設(shè)施原則上應(yīng)建于煤電機(jī)組廠區(qū)外，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)制定安全合規(guī)管理執(zhí)行并嚴(yán)格執(zhí)行，有效防范安全事故。

實(shí)施碳捕集利用與封存的項(xiàng)目，所在地及周邊應(yīng)具備二氧化碳資源化利用場景，或具有長期穩(wěn)定地質(zhì)封存條件，便于進(jìn)行地質(zhì)利用和化工利用，此外，根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件的需要，還可實(shí)施二氧化碳地質(zhì)封存。

二是《行動方案》對煤電低碳化改造建設(shè)實(shí)施方案和項(xiàng)目申報(bào)，國家煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目提出了合規(guī)要求。

省級發(fā)展改革部門、能源主管部門、中央企業(yè)總部要組織項(xiàng)目單位編制煤電低碳化改造建設(shè)實(shí)施方案和項(xiàng)目申報(bào)材料，對相關(guān)材料的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)。

對納入國家煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目清單的機(jī)組，要全面梳理工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行及降碳相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，依托項(xiàng)目建設(shè)推動標(biāo)準(zhǔn)更新、彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)空白。

三是《行動方案》提出了項(xiàng)目單位、發(fā)改能源部門、中央企業(yè)總部、安全生產(chǎn)事故單位、違法違規(guī)單位和責(zé)任人的合規(guī)要求和相關(guān)責(zé)任。

項(xiàng)目單位做好項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）、環(huán)境影響評價(jià)，并組織開展節(jié)能審查和碳排放評價(jià)。

省級發(fā)展改革部門、能源主管部門強(qiáng)化指導(dǎo)支持和監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目按時開工和建成投產(chǎn)，指導(dǎo)各地市能源主管部門加強(qiáng)項(xiàng)目施工和運(yùn)行安全管控。

中央企業(yè)總部負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)內(nèi)項(xiàng)目實(shí)施管理，指導(dǎo)和督促項(xiàng)目單位認(rèn)真做好工程建設(shè)各項(xiàng)工作，保障工程建設(shè)進(jìn)度，確保工程質(zhì)量和安全。

國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門對項(xiàng)目實(shí)施情況開展評估檢查，對未達(dá)到降碳目標(biāo)、弄虛作假、騙取政策支持及發(fā)生安全生產(chǎn)事故的單位，一經(jīng)查實(shí)，依法依規(guī)追究相關(guān)人員責(zé)任，并視情節(jié)輕重扣減追回超發(fā)電價(jià)補(bǔ)貼。

四是《行動方案》要求煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境管理制度，確保各類污染物達(dá)標(biāo)排放。

四、政策資金支持保障

《行動方案》對煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)、政策資金支持及宣傳推廣都提供了切實(shí)的可執(zhí)行方案。

一是項(xiàng)目的申報(bào)與評審?！缎袆臃桨浮分赋?，國家發(fā)展改革委、國家能源局負(fù)責(zé)組織各地區(qū)和有關(guān)中央企業(yè)申報(bào)實(shí)施煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目，按程序組織評審，并確定國家煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目清單。具體流程上，由省級發(fā)展改革部門、能源主管部門，中央企業(yè)總部組織項(xiàng)目單位編制煤電低碳化改造建設(shè)實(shí)施方案和項(xiàng)目申報(bào)材料，并報(bào)送國家發(fā)展改革委、國家能源局。

中央企業(yè)及其控股子公司項(xiàng)目由中央企業(yè)總部申報(bào)，其他項(xiàng)目由所在地省級發(fā)展改革部門、能源主管部門申報(bào)。

二是發(fā)揮政府投資放大帶動效應(yīng)，以支持符合條件的煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目?？梢岳贸L期特別國債等資金渠道，并將相關(guān)項(xiàng)目擇優(yōu)納入綠色低碳先進(jìn)技術(shù)示范工程。同時，鼓勵各地區(qū)因地制宜制定支持政策，加大對煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助力度。

三是對納入國家煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目清單的項(xiàng)目，強(qiáng)化政策支撐保障。為此，《行動方案》提供了兩種路徑，一者面向政府給予階段性支持政策，一者面向市場鼓勵項(xiàng)目多渠道融資。具體而言，系指建立由政府、企業(yè)、用戶三方共擔(dān)的分?jǐn)倷C(jī)制和鼓勵符合條件的項(xiàng)目通過發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、綠色債券或申請綠色信貸和科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款等渠道融資。同時，對于碳減排效果突出的煤電低碳化改造建設(shè)項(xiàng)目，可支持其接入電網(wǎng)，并對項(xiàng)目的可再生能源發(fā)電量或零碳發(fā)電量予以優(yōu)先上網(wǎng)。

四是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新及宣傳推廣?！缎袆臃桨浮诽岢隽思訌?qiáng)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的發(fā)展路徑，在資源、研發(fā)、方案設(shè)計(jì)等多個方面統(tǒng)籌電網(wǎng)企業(yè)及行業(yè)協(xié)會、科研院所的資源，攻關(guān)關(guān)鍵技術(shù)，補(bǔ)足技術(shù)短板，創(chuàng)新促進(jìn)煤電發(fā)電過程中的碳減排和綠色發(fā)展。同時，《行動方案》要求強(qiáng)化技術(shù)經(jīng)濟(jì)性優(yōu)異、降碳效果顯著的煤電低碳發(fā)電技術(shù)的推廣應(yīng)用，適時納入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、綠色低碳轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、綠色技術(shù)推廣目錄等，以帶動其他項(xiàng)目的發(fā)展，完成降碳減排的任務(wù)。

煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型生逢其時，是響應(yīng)國策的利國利民之舉。在《行動方案》總體目標(biāo)引領(lǐng)下，遵循規(guī)劃布局，切實(shí)采取措施，煤電低碳化將成為我國能源綠色轉(zhuǎn)型乃至“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一大步。