□ 楊向東

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。全會將城鄉(xiāng)融合發(fā)展提升到一個前所未有的新高度，這對于加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、建設全國統(tǒng)一大市場、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要戰(zhàn)略意義。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個系統(tǒng)性大工程，在這個系統(tǒng)工程中，必須正確認識城鄉(xiāng)融合發(fā)展與法治政府建設的關系，在實踐過程中要堅決以法律法規(guī)保障人民為中心地位，規(guī)范政府權力、保障公民權利，使城鄉(xiāng)居民都能夠平等參與、平等發(fā)展，享受高質(zhì)量的公共服務，促進人人充分自由發(fā)展，城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值目標具有公共性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是歷史演進、市場經(jīng)濟建設、國家治理體系發(fā)展的必然結果，是政府推進新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興的必由之路，它具有公共性價值。法學上的“公共性”強調(diào)保障公民權利、強化政府公共服務職能，實現(xiàn)公平正義。公共性在城鄉(xiāng)融合發(fā)展上有很多表現(xiàn)或體現(xiàn)，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)、教育、住房等保障的實現(xiàn)，且要享有與城市居民同等的權利；再如鄉(xiāng)村振興建設、城鄉(xiāng)一體化建設、統(tǒng)一大市場建設中資金投入、資源配置、制度供給等方面如何堅持平等對待與效能優(yōu)先等要求。突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共性價值目標，不僅在于對國家利益或公共利益的確保，公民權利的實現(xiàn)，而且也在于政府責任的建構，若政府或相關行政機關沒有達到相應行政目標，是否應當承擔責任以及承擔什么樣的責任？這是“公共性”的題中之義，也是法治政府建設縱深推進的關鍵。對于公共性無論如何強調(diào)，都不為過，特別是體制機制改革涉及到土地制度，如何確保土地作為國家或集體資產(chǎn)的正當合法使用，避免不法情形，則必須秉持公共性的價值目標，嚴格遵守我國憲法法律對于公有制、公有財產(chǎn)、私有財產(chǎn)的保護制度，以農(nóng)民增收為核心，處理好資產(chǎn)分配、收益以及使用等問題。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展所涉及權利的核心應為發(fā)展權。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，各級政府完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，需要處理好權利問題，實現(xiàn)權利平等、機會平等、規(guī)則平等。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及的權利既包括了集體權利，又涵蓋了個人權利，一定程度上是集體權利與個人權利的統(tǒng)一。首先，城鄉(xiāng)居民具有基于公民身份享有的權利。其次，是基于城鄉(xiāng)居民身份享受的權利。如我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權利。這些權利的主體必須是農(nóng)民，而非城市居民。最后，基于發(fā)展權而聚合的權利。發(fā)展權屬于集體權利范疇，該權利內(nèi)容的實現(xiàn)關鍵在于強化政府義務，建立擔保責任，統(tǒng)籌安排和兼顧好國家、集體、個人利益，達到維護社會整體利益之目標。

構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的權利平衡機制。一切為了追求美好幸福生活權利的實現(xiàn)，政府應當構建一個讓所有權利都得以證明的平臺或機制，而非讓城鄉(xiāng)居民成為程序的客體。當前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制蓄勢聚力，發(fā)展迅猛，倘若沒有各種權利平衡的體制機制，則各種制度可能會失去意義。因此，政府應當提供法治化渠道或平臺，保障城鄉(xiāng)居民的參與權、決策權、監(jiān)督權。一則，強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展信息的可獲得、可表達、可救濟，法律程序上強化城鄉(xiāng)居民的告知權、信息公開、信息表達等法律權利。二則，行政機關應減少對于處罰、強制等高權行政的依賴，簡化涉及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的審批或許可程序，強化涉及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行政給付和行政指導，充分發(fā)揮行政在權利保護和平衡上的作用，不斷解決城鄉(xiāng)居民融合發(fā)展中的現(xiàn)實需求，權利保護的現(xiàn)實問題，讓人民群眾滿意。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的利益分配正義。法治政府是法治國家建設的主體和重點，是法治社會建設的先導和示范。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及諸多法律關系，充滿了政府行為或行政行為，不僅涵蓋了行政給付、行政指導、行政合同等新型行政行為，而且還有戶籍、社會救助與保障等重大制度的改革。面對公益和私益的不同類型和取舍，法律規(guī)范對利益分配是有所優(yōu)先分配還是平均分配、公平分配以及解決由此產(chǎn)生的利益沖突，這是關系城鄉(xiāng)融合發(fā)展的正義實現(xiàn)命題。除私法規(guī)范外，公法規(guī)范或相關體制機制會涉及到公權力的合法性以及影響到私法上補償?shù)葐栴}。因此，行政法多以公共性為標準解決利益分配及沖突。需要注意的是，法律保護的利益形成對立或沖突時，公權力機關需要堅持公益優(yōu)先原則和利益平衡原則，處理好各種利益關系及利益分配，而不是過分強調(diào)公共利益或削弱個人權利。同時，個人權利或公益的公法保護還存在局限。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有和集體資產(chǎn)保護、土地使用權保護等領域，需要加強相關體制機制建設，可為個人利益和公共利益提供多元化保護主體，并擴大個人救濟請求權范圍，合理界定公共利益標準，以充分實現(xiàn)社會公正。

（作者系上海政法學院法律學院副教授，上海市規(guī)范性文件備案審查工作研究中心副主任）