□ 姚佳

世界范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)均是通過多領(lǐng)域立法實(shí)現(xiàn)。個(gè)體賦權(quán)、行政監(jiān)管、刑事制裁與公益訴訟制度的運(yùn)用，為個(gè)人信息保護(hù)提供了較為全面系統(tǒng)的理論工具和實(shí)踐路徑。其中，對(duì)于以維護(hù)不特定多數(shù)人的共同利益即公共利益為依托，通過公益訴訟等形式，反射性地、間接地保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，信息自決權(quán)是個(gè)人信息保護(hù)的基底與核心。索洛夫教授認(rèn)為，有效的隱私保護(hù)應(yīng)在個(gè)人擁有控制權(quán)和數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)（Data Ecosystem）處于控制之中等兩種不同的“控制”之中理解和把握，同時(shí)應(yīng)當(dāng)使數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)處于更好的控制之中，政府執(zhí)法、消費(fèi)者集體行動(dòng)以及其他路徑應(yīng)綜合運(yùn)用和結(jié)合。公益訴訟是作為個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)的理論工具與重要制度實(shí)踐。

個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟：法律定位與規(guī)范體系

羅馬法上，公益訴訟（Actiones Publicae Populares）乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起；而私益訴訟（Actiones Privatae）乃保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起。進(jìn)而，哪一主體有權(quán)提起公益訴訟才能真正體現(xiàn)公益訴訟之實(shí)質(zhì)，或者說，是否由公共利益代表的國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟才更符合公益訴訟之本質(zhì)，實(shí)則是問題的關(guān)鍵。直至20世紀(jì)以彼得斯等為代表的“國(guó)家輔助性理論”，才逐漸在學(xué)說競(jìng)爭(zhēng)之中取得重要地位，其也為作為國(guó)家代表的檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了理論根據(jù)。

現(xiàn)行民事訴訟法第五十八條規(guī)定了民事公益訴訟，即“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。最高人民檢察院等部門近年來發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等一系列文件中均對(duì)公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定。2021年8月頒布的個(gè)人信息保護(hù)法第七十條規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)的民事公益訴訟，即“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。綜上，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟具有明確的法律依據(jù)，其也居于現(xiàn)行民事公益訴訟的體系之中，并進(jìn)行相應(yīng)體系解釋及適用。

個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟中的公共利益考量

公共利益是一個(gè)典型的不確定法律概念。這一概念最特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性，這種內(nèi)容的不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)主要方面。公益訴訟中的“公益”，是兼具主觀的公益與客觀的公益兩個(gè)方面——不確定多數(shù)人之利益以及哪些主體以何種方式能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家和社會(huì)之利益。

對(duì)“社會(huì)公共利益受到損害”的判斷，應(yīng)與個(gè)人信息保護(hù)本身特性緊密相聯(lián)。就侵害個(gè)人信息的社會(huì)公共利益而言，其往往是分散的、局部的、不特定的，主體（信息）數(shù)量多寡、信息本身的重要程度、信息泄露的場(chǎng)域等皆可能成為判斷是否損害社會(huì)公共利益的因素。同時(shí)，社會(huì)公共利益受到損害不但包括現(xiàn)實(shí)的已經(jīng)存在的“不利后果”（現(xiàn)實(shí)損害），還包括構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅的“不利后果”（損害的重大風(fēng)險(xiǎn)、具有危及人身或者財(cái)產(chǎn)安全的危險(xiǎn)）。

從目前來看，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案件大致針對(duì)以下行為和類型：第一，個(gè)人信息的違法收集、處理和非法提供等行為；第二，敏感個(gè)人信息的違法收集與處理等行為；第三，侵犯公民個(gè)人信息罪刑事附帶民事公益訴訟。

目前的檢察民事公益訴訟實(shí)踐可以有效彌補(bǔ)個(gè)人不知訴、不愿訴以及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不到位等情形，但目前實(shí)踐有必要進(jìn)一步反思。一方面，對(duì)于一般性的違法處理個(gè)人信息的行為，即便經(jīng)公告沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，但應(yīng)否進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)，而并非直接提起檢察民事公益訴訟，這點(diǎn)有必要進(jìn)一步思考，即應(yīng)防止“公權(quán)遁入私法”的現(xiàn)象，避免公權(quán)力機(jī)關(guān)可能逃避公法上的責(zé)任。另一方面，若民事公益訴訟的實(shí)現(xiàn)仰賴刑事附帶民事訴訟機(jī)制，這也會(huì)大大削弱民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者組織等社會(huì)組織主動(dòng)提起的意愿和空間，不利于民事公益訴訟的推進(jìn)。

概括而言，今后可著重拓展以下領(lǐng)域的社會(huì)公共利益保護(hù)：一是敏感個(gè)人信息的潛在大規(guī)模侵害。對(duì)于這些領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其所具有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、地位優(yōu)勢(shì)等，更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)可能受到損害的社會(huì)公共利益，從而更好地保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。二是違法處理、泄露個(gè)人信息引發(fā)的嚴(yán)重的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)這些群眾難以發(fā)現(xiàn)甚至無法發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)域提起民事公益訴訟，通過技術(shù)運(yùn)用、線索征集、深入調(diào)查等方式，發(fā)現(xiàn)相應(yīng)事實(shí)和證據(jù)。三是未成年人、老年人等重點(diǎn)群體的個(gè)人信息的違法收集與處理。近年來，學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等超限收集、泄露、倒賣未成年人的個(gè)人信息，侵害未成年人信息權(quán)益的事件屢有發(fā)生。如何從源頭上遏制非法獲取信息以及更前端的信息泄露、倒賣等活動(dòng)，更好保護(hù)特殊群體的個(gè)人信息權(quán)益，也應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重點(diǎn)。

個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的程序?qū)崿F(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)的起訴順位。個(gè)人信息保護(hù)法第七十條僅規(guī)定了有權(quán)提起民事公益訴訟的主體，但并未規(guī)定相關(guān)主體的起訴順位。故此，仍應(yīng)按照民事訴訟法第五十八條規(guī)定的主體、程序等提起訴訟，而不存在更改或者突破檢察機(jī)關(guān)的起訴順位等問題。至于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟對(duì)于保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能否考慮將其作為第一順位進(jìn)行起訴，則可考慮通過其他立法進(jìn)一步規(guī)定。

在現(xiàn)行法下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之前需進(jìn)行公告程序。訴前公告期為30日，這一公告程序可以保障社會(huì)組織起訴主體的優(yōu)先順位，提升社會(huì)組織提起訴訟的積極性。另外，在提起公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)還可以提出檢察建議和支持起訴等。

公益訴訟的提起不影響私益訴訟。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（2022年修正）第二百八十六條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為的受害人根據(jù)民事訴訟法第一百二十二條規(guī)定提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟，不影響受侵害的自然人向被告就同一侵權(quán)行為提起私益意義上的民事訴訟。

2023年9月，全國(guó)人大將《檢察公益訴訟法》列為一類立法項(xiàng)目。在這一法律呼之欲出的背景之下，進(jìn)一步激發(fā)檢察公益訴訟的功能與作用，探討不同領(lǐng)域的檢察公益訴訟，就成為未來立法的著力點(diǎn)。單純地提起檢察公益訴訟顯然并非公益訴訟的目的，如何通過檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，使之回歸公益訴訟之本質(zhì)即調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極推動(dòng)公益訴訟、促使行政機(jī)關(guān)積極履職，更多主體通過各種方式維護(hù)社會(huì)公共利益，才是重要功能和目標(biāo)。故此，檢察公益訴訟更應(yīng)在自身定位、公共利益的識(shí)別與發(fā)現(xiàn)、一般主體難以取證而須依靠重要技術(shù)和資源取證的領(lǐng)域案件、起訴順位、特殊群體和更大范圍不特定主體的利益維護(hù)等多方面再著力，才能真正保護(hù)好不特定多數(shù)人的個(gè)人信息權(quán)益和社會(huì)公共利益。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第4期）