□ 范偉

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出深化生態(tài)文明體制改革，并對統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償作出了新的重要部署。近年來，黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。黨的十八屆三中全會明確提出，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2022年，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院等相關(guān)部門印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在法治軌道上的常態(tài)化、規(guī)范化、科學化運行。

作為生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府在推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中應發(fā)揮更加重要的作用。目前，以“公法權(quán)利，私法操作”為核心理念的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，本質(zhì)上是一種私法治理模式下的制度安排。然而，在實施過程中，過分強調(diào)金錢賠償而忽視修復義務的責任承擔方式，導致有效性無法得到充分保障；同時，責任主體的確定、賠償方案的達成以及司法確認等實施步驟存在及時性不足的問題。根據(jù)憲法第二十六條的規(guī)定，國家有責任保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，政府作為公共利益的首要維護者，當公共利益受損時，應首先仰賴政府依法履行職責。鑒于生態(tài)環(huán)境修復的重要性，政府應基于“行為義務優(yōu)先”的原則，積極介入生態(tài)環(huán)境損害的治理，強化環(huán)境修復義務的履行。

政府應確保責任主體履行其行為義務，并在責任主體無法履行時迅速采取行政代履行措施。對于生態(tài)環(huán)境損害的限制義務，政府應采取責令停止違法行為、責令采取補救措施、責令改正等措施，以督促責任主體履行其義務；對于可修復的生態(tài)環(huán)境損害，政府應責令責任主體恢復原狀或進行限期治理。若責任主體未能履行上述兩類義務，政府應通過行政代履行確保生態(tài)環(huán)境損害得到有效和及時的治理。對于不可修復的生態(tài)環(huán)境損害，政府應通過磋商等方式，積極推動責任主體履行替代性修復義務。在實踐中，環(huán)境行政代履行是當前亟須加強的重要領域，也是提升生態(tài)環(huán)境損害治理效果的關(guān)鍵，可以從四個主要方面進行完善。

第一，為契合環(huán)境行政代履行的實際需要，應明確環(huán)境行政代履行的適用范圍。在明確行政強制法第五十條關(guān)于行政代履行的規(guī)定構(gòu)成環(huán)境行政代履行授權(quán)依據(jù)的基礎上，一是加強該條規(guī)定中責任主體“排除妨礙、恢復原狀等”行為義務的立法解釋，明確其包含責任主體的生態(tài)環(huán)境損害限制義務；二是增加“生態(tài)環(huán)境修復”的表述，與“排除妨礙、恢復原狀等”行為義務并列，以補充既有立法中生態(tài)環(huán)境損害修復義務的規(guī)定不足。

第二，為提高環(huán)境行政代履行質(zhì)效，應明確代履行人的確定標準和程序。確立“第三人代履行為主，行政機關(guān)自己代履行為輔”的基本原則，以確保環(huán)境行政代履行的專業(yè)性并提升行政效率。當代履行人為第三方時，其選擇程序應通過公開招標進行，可預先確定一定數(shù)量的候選代履行人，并根據(jù)環(huán)境要素的類型對候選代履行人進行分類。在具體的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，一旦環(huán)境行政代履行的實施條件成熟，政府可在候選代履行人中通過隨機抽選的方式確定正式代履行人。

第三，為兼及環(huán)境行政代履行中的效率和正義要求，應完善代履行基本程序。

一是限定立即代履行的適用范圍。明確生態(tài)環(huán)境損害可以修復的修復義務不得適用環(huán)境立即代履行。對于生態(tài)環(huán)境損害限制義務（如消除危險、排除妨礙等），在符合法定條件的情況下可以適用環(huán)境立即代履行。二是優(yōu)化環(huán)境行政代履行中的催告程序。催告程序為環(huán)境行政代履行的必經(jīng)程序，但是考慮到生態(tài)環(huán)境損害治理緊迫性的要求，可規(guī)定經(jīng)行政相對人的明示意思表示，自己無法履行義務或者需要代履行的，可以發(fā)生催告期限加速完成的法律后果。三是確立代履行費用的事后繳納機制。明確代履行的費用可以事后向責任主體收繳，若責任主體存在繳納困難，可以與其達成分期繳納協(xié)議。四是明確政府在代履行實施中的監(jiān)管職責。政府代履行應進行全過程記錄，第三人代履行應有執(zhí)法人員到場監(jiān)督。

第四，為保障利害關(guān)系人的合法權(quán)益不受侵害，應建立環(huán)境行政代履行違法的救濟機制。一方面，在環(huán)境代履行實施過程中，應增設聲明異議機制。允許行政相對人在環(huán)境代履行實施過程中有權(quán)向環(huán)境行政機關(guān)就代履行的方式方法、費用、期限等事項提出聲明異議。不過，除非環(huán)境行政機關(guān)認為需要中止執(zhí)行的，行政相對人之聲明異議不影響環(huán)境行政代履行的繼續(xù)實施。另一方面，在環(huán)境代履行執(zhí)行終結(jié)后，完善行政救濟機制。代履行人實施的環(huán)境代履行侵權(quán)的，行政相對人應當通過行政救濟渠道以政府為行政復議被申請人或者行政訴訟被告尋求權(quán)利救濟。

生態(tài)環(huán)境損害本質(zhì)上是對環(huán)境公共利益的破壞，及時性與有效性理應成為生態(tài)環(huán)境損害治理的重要價值追求。為保障生態(tài)環(huán)境修復義務的實現(xiàn)，政府應當及時履行其職責，并積極推動環(huán)境行政代履行的實施，以便在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中發(fā)揮更加重要的作用。