□ 李泠燁

控制性詳細(xì)規(guī)劃一般是指，以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定其所覆蓋的建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度控制指標(biāo)、道路和管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，包括規(guī)劃文本、圖件和附件，圖件又包括圖紙與圖則兩部分。這種“圖”加“則”的形式，在法律上是否具有以及如何具有效力，研究應(yīng)當(dāng)明確。

第一，效力來源?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃內(nèi)容本身并沒有明確約束的行為及主體。相較于總體規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃制定過程所涉主體更為分散。控制性詳細(xì)規(guī)劃并非形式意義上的“法”?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃對建設(shè)行為的約束力直接來自城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的建設(shè)工程規(guī)劃許可條款。

第二，效力對象。控制性詳細(xì)規(guī)劃涵蓋的是城市、城鎮(zhèn)空間范圍中或大或小的局部區(qū)域，雖然包括眾多地塊，但都能在許可申請前特定化。在規(guī)劃許可中，如何確定規(guī)劃許可個案是否需要“符合”控制性詳細(xì)規(guī)劃，通常是沒有規(guī)范的解釋過程，沒有涵攝進(jìn)入要件的過程，而是徑直通過規(guī)劃或規(guī)劃圖“顯示”，或者規(guī)劃圖上對于地塊號的“比對”完成的?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃對象是特定的各地塊，內(nèi)容也是特定化的，差異化的。

基于城鄉(xiāng)規(guī)劃法許可條款，控制性詳細(xì)規(guī)劃實現(xiàn)了對建設(shè)行為的控制，其約束的間接對象是特定地塊上未來的建設(shè)行為。但控制性詳細(xì)規(guī)劃并不因為規(guī)劃許可頒發(fā)，或者是許可的建設(shè)行為完成即失去效力?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的直接對象在控制性詳細(xì)規(guī)劃頒布時是特定的，但是其間接約束的建設(shè)行為及行為主體卻在頒布時無法確定，相關(guān)建設(shè)行為在未來可能多次發(fā)生且主體亦不特定。

第三，實施中動態(tài)可變的義務(wù)框。首先，建設(shè)行為所附義務(wù)的框架。控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容部分是確定的，但更多的是框架性的。承接自上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容對特定土地地塊而言是確定的，是制定控制性詳細(xì)規(guī)劃時不得違反的?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃更多是設(shè)定了建設(shè)行為所附義務(wù)的范圍。這也給予了建設(shè)用地使用權(quán)人建設(shè)時可選擇的范圍。其次，義務(wù)框架在實施中的可變性。其一，規(guī)劃條件出具時，義務(wù)框架可能進(jìn)一步具體化限定。其二，義務(wù)框架在個案許可中的權(quán)衡可變。其三，實施中存在規(guī)劃變更。值得注意的是，因建設(shè)項目個案而啟動的修改，個案即可適用修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃。然而，行政立法包括規(guī)范性文件的修改原則上是不適用于修改前的個案的。

控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定義務(wù)的方式

（一）規(guī)劃法“目的—手段”模式的授權(quán)

規(guī)劃法為控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定，一方面設(shè)定了諸多目的，另一方面設(shè)定了為實現(xiàn)目的所可能使用的部分手段。在理論上，這一授權(quán)模式被歸納為“目的—手段”模式。這一模式有別于傳統(tǒng)行政法上的“要件—效果”模式，是以未來目標(biāo)的實現(xiàn)為導(dǎo)向的。規(guī)劃設(shè)定建設(shè)義務(wù)的前提，并不是傳統(tǒng)的法律確定的要件事實的查明，而是要實現(xiàn)法律設(shè)定的規(guī)劃目標(biāo)；對于義務(wù)的具體設(shè)定，法律只提供了部分義務(wù)的大類，至于具體的義務(wù)類型、義務(wù)內(nèi)涵以及具體義務(wù)范圍的選擇，法律則完全沒有涉及。

（二）為實現(xiàn)多元行政任務(wù)的目的具體化

“目的—手段”模式的授權(quán)不同于一般立法授權(quán)，目的是多元的，而非單一的。首先，規(guī)劃目的的具體化包括預(yù)防危險。其次，規(guī)劃目的還包括行政給付的積極任務(wù)。除了法定給付義務(wù)之外，規(guī)劃行政還將更多的行政給付任務(wù)納入規(guī)劃考量。最后，規(guī)劃目標(biāo)還指向特定空間秩序的形成。概括而言，規(guī)劃行政對多元的規(guī)劃目的進(jìn)行具體化，將控制性詳細(xì)規(guī)劃作為實現(xiàn)多元任務(wù)的重要手段。

（三）開放多樣的手段類型

城鄉(xiāng)規(guī)劃法對“控制性詳細(xì)規(guī)劃”未明確其法定內(nèi)容，只能根據(jù)第三十八條推導(dǎo)出“使用性質(zhì)”和“開發(fā)強(qiáng)度”等規(guī)劃手段的大致方面，行政就規(guī)劃手段類型進(jìn)行了自主設(shè)置。

（四）具體設(shè)定中的規(guī)劃權(quán)衡

在具體義務(wù)框架設(shè)定時，行政也享有較大的形成空間。首先，規(guī)劃制定需要對諸多公共利益進(jìn)行權(quán)衡。其次，在制定個別控制性詳細(xì)規(guī)劃時，行政需要確定在該規(guī)劃范圍內(nèi)特定情境下是否存在規(guī)劃目的具體化指向，是否需要公共目的之間彼此協(xié)調(diào)。最后，控制性詳細(xì)規(guī)劃直接影響具體地塊的建設(shè)開發(fā)利益。城鄉(xiāng)規(guī)劃法“合理布局”的要求，實際不僅應(yīng)對規(guī)劃所涉各公共利益之間進(jìn)行權(quán)衡，還要求在私人利益與公共利益之間以及私人利益之間進(jìn)行多元利益權(quán)衡。

對控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律控制

（一）控制對象：形成空間秩序的交互一體行政機(jī)制

控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定了規(guī)劃范圍內(nèi)諸多具體地塊的建設(shè)義務(wù)框架。然而，與具體的行政行為相比，其對義務(wù)設(shè)定的確定性有所不同，時間上的指向性也不相同。另外，控制性詳細(xì)規(guī)劃受整體性公共利益的約束，又具有具體時空下的情境關(guān)聯(lián)性，對覆蓋范圍內(nèi)多個地塊的利益調(diào)整是相互關(guān)聯(lián)的?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃應(yīng)該被定位為一種整體性特定化的空間秩序。

規(guī)劃的制定和實施主體均為行政主體；體系上延續(xù)自總體規(guī)劃；時間上是連續(xù)的；空間上是秩序框架逐步特定細(xì)化?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的制定和實施可以視為是行政連續(xù)的同構(gòu)行為，并不是簡單的線性的先后關(guān)系，而是一個相互交互的過程。

（二）對行政自主過程控制的模式轉(zhuǎn)換

控制性詳細(xì)規(guī)劃不僅在形式上不是立法主體制定的，在內(nèi)容上并不是統(tǒng)一的一般性規(guī)定，而是因地因時處理特定時空下復(fù)雜利益格局設(shè)置的特定空間秩序，包含著持續(xù)性的、多元性的法律關(guān)系，且僅是初步的，后續(xù)可變。

規(guī)劃法無法對許可依據(jù)作出直接的設(shè)定，也無法授權(quán)行政制定統(tǒng)一的規(guī)則，而是以“目的—手段”模式進(jìn)行授權(quán)，將未來發(fā)展問題預(yù)留給行政。法律對規(guī)劃的控制路徑可能在于行政自主規(guī)劃過程的間接控制，以此提升規(guī)劃結(jié)果的實質(zhì)合理性和可預(yù)測性。

（三）全過程控制與保障的具體方式

第一，在規(guī)劃手段選擇中，限定規(guī)劃手段的設(shè)定權(quán)限。有必要對規(guī)劃手段的設(shè)定進(jìn)行一定范圍的法律保留，限制隨意增加規(guī)劃指標(biāo)，穩(wěn)定對建設(shè)行為所附義務(wù)類型的預(yù)期。第二，在規(guī)劃權(quán)衡階段，法律應(yīng)設(shè)置多元利益識別、交涉、權(quán)衡的制度框架。首先，應(yīng)設(shè)定盡早的參與時點。其次，應(yīng)考量利益在規(guī)劃法中予以一定程度的明確化。再次，重新設(shè)定公共利益納入規(guī)劃考量的方式。最后，規(guī)劃權(quán)衡的法律控制還在于權(quán)衡過程的公開。第三，無論是權(quán)衡過程，還是多元規(guī)劃目的的實現(xiàn)，通常需要借助規(guī)劃等其他非法律學(xué)科的知識。第四，針對規(guī)劃制定和實施的全過程，建立規(guī)劃效果的持續(xù)評估制度。規(guī)劃有繼續(xù)不斷形成的特性，因而規(guī)劃效果評估應(yīng)貫穿于規(guī)劃制定和實施的全過程。

（原文刊載于《中國法學(xué)》2024年第4期）