□ 范曉波

央行數字貨幣跨境支付的現狀

近年來，多國中央銀行和國際組織加速了對央行數字貨幣（CBDC）的研究與試驗。根據國際清算銀行（BIS）的調查，過去5年內，94%的受訪央行從事某種形式的CBDC工作。2023年支付與市場基礎設施委員會（CPMI）的跨境支付調查顯示，絕大多數支付系統(tǒng)已經或正在實施至少一項與加強跨境支付相關的行動。在此背景下，CBDC作為一種新型支付媒介，正逐漸成為重塑全球支付體系的關鍵力量。各國央行在跨境支付領域的試點和研究涵蓋了支付系統(tǒng)的各個方面，包括技術架構、數據標準等。然而，由于不同國家的CBDC系統(tǒng)差異較大，跨境支付中的技術和法律挑戰(zhàn)日益凸顯。

當前央行數字貨幣跨境支付監(jiān)管存在的問題

央行數字貨幣的跨境支付潛力在全球金融體系中逐漸顯現，但其跨境應用過程中依然面臨監(jiān)管方面的顯著障礙。當前的監(jiān)管體系多基于傳統(tǒng)支付模式，難以完全適應CBDC的特性。在監(jiān)管協(xié)調方面存在的主要問題表現在：

1.技術標準不統(tǒng)一，系統(tǒng)互操作性不足

技術互操作性是實現CBDC跨境支付的關鍵，但當前全球各國央行在技術標準、支付系統(tǒng)和數據接口上缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。不同國家在CBDC的架構選擇和平臺設計上差異明顯，甚至可能采用不同的技術協(xié)議，如某些國家傾向于分布式賬本技術（DLT），而另一些國家則依賴傳統(tǒng)支付網絡。此外，不同CBDC系統(tǒng)的數據格式、通信協(xié)議不一致，使得系統(tǒng)對接的技術難度和成本增加，導致跨境支付的速度和效率受到影響。這種技術標準的不一致性嚴重阻礙了CBDC跨境支付的順暢實現。

2.數據跨境流動中的隱私保護與安全問題

CBDC的跨境支付涉及用戶隱私數據的收集、存儲和傳輸，而各國在數據治理和隱私保護方面的法律標準存在明顯差異。例如，歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）對數據的跨境傳輸有嚴格限制，要求數據接收方達到等同的保護水平，而美國和其他國家的隱私保護標準較為寬松。這種差異導致CBDC跨境支付在隱私保護上面臨重大風險。由于缺乏統(tǒng)一的國際數據保護標準，CBDC在跨境交易中難以平衡數據流動和隱私保護的需求，影響了用戶的信任和支付的普及度。

3.法律框架不統(tǒng)一，監(jiān)管規(guī)則差異顯著

當前，全球尚未形成對CBDC跨境支付的統(tǒng)一法律框架，各國在對CBDC的法律定義、交易規(guī)則、金融機構準入等方面存在顯著差異。首先，不同國家對CBDC的法律地位認識不一，有一些國家將其視為法定貨幣，而另一些國家則視其為資產。其次，貨幣法和支付結算法差異，各國或地區(qū)的貨幣法和支付結算法對央行數字貨幣的設計、發(fā)行、服務商資格和交易行為的界定提出了不同要求。再次，央行數字貨幣交易規(guī)則的差異直接影響爭議的解決。在跨境支付過程中，可能發(fā)生交易失敗或數據泄露等法律糾紛，責任分配和糾紛解決成為關鍵問題。由于這些糾紛涉及多個司法管轄區(qū)，不同國家在法律適用和判決執(zhí)行方面可能存在分歧，進一步復雜化了跨境支付的法律環(huán)境。

4.缺乏國際監(jiān)管協(xié)調，導致跨境支付監(jiān)管多樣化和復雜化

目前，各國自主研發(fā)或少數國家聯合研發(fā)CBDC導致跨境支付的監(jiān)管差異較大。盡管有些國家和地區(qū)在數字貨幣和支付系統(tǒng)方面出臺了一些相對統(tǒng)一的規(guī)定，但這些規(guī)則多為地區(qū)性規(guī)范，缺乏全球性的普遍適用性。這種缺乏協(xié)同的監(jiān)管模式不僅使跨境支付流程復雜化，還可能導致“監(jiān)管套利”現象的出現，即某些支付行為繞過監(jiān)管較嚴的國家，選擇在法律較為寬松的國家進行，增加了金融體系的風險。

央行數字貨幣跨境支付監(jiān)管的完善建議

為了克服CBDC在跨境支付中面臨的監(jiān)管障礙，各國央行和國際組織應采取一系列具體措施，通過技術標準統(tǒng)一、數據治理協(xié)調、法律框架優(yōu)化以及國際合作機制的加強來推動CBDC的全球化應用。具體政策建議包括：

1.推動全球統(tǒng)一的技術標準，提高系統(tǒng)互操作性

建立全球統(tǒng)一的技術標準是CBDC跨境支付順暢運行的前提。各國央行可以通過雙邊、區(qū)域、多邊協(xié)調，共同制定并推廣CBDC的技術標準，包括數據格式、支付接口協(xié)議和通信協(xié)議等。例如，可以通過采用ISO 20022等支付報文標準來實現數據的一致性和兼容性。同時，各國央行可以在CBDC系統(tǒng)中優(yōu)先采用分布式賬本技術（DLT），以推動全球支付網絡的無縫銜接。統(tǒng)一的技術標準將有效減少系統(tǒng)間的兼容性障礙，降低跨境交易的成本和難度。

2.建立跨境數據治理框架，統(tǒng)一隱私保護標準

數據跨境流動中涉及的隱私保護問題需在全球范圍內得到協(xié)調。建議參考歐盟的白名單制度、充分性決定、標準合同條款、約束性公司規(guī)則等，促進和規(guī)范數據跨境流通。此外，針對CBDC的跨境支付，國際監(jiān)管機構應建立最低隱私保護標準，并推廣先進的數據保護技術，如差分隱私、同態(tài)加密和零知識證明等，以在數據合規(guī)和隱私保護間取得平衡。通過數據治理框架的統(tǒng)一，各國在保障用戶數據安全的同時，能更靈活地促進數據跨境流動。

3.建立國際共識，統(tǒng)一CBDC的法律和監(jiān)管框架

CBDC跨境支付的法律框架需要在多個層面上進行協(xié)調。一方面，各國需要在法律規(guī)范和技術標準之間找到平衡，確保法律規(guī)范能夠適應技術發(fā)展。另一方面，國際社會需要建立統(tǒng)一的國際標準和相互認可機制，以實現跨境互操作性。特別是在支付服務商準入條件和清算結算規(guī)則上予以明確。通過明確各方的法律責任，CBDC在跨境支付中可以減少法律不確定性，從而提高合規(guī)性和用戶信任度。

4.加強國際監(jiān)管合作，推動跨境支付的協(xié)同監(jiān)管

多元化的國際監(jiān)管合作對于構建高效、安全、互操作性的CBDC跨境支付體系至關重要。通過國際共識、統(tǒng)一標準和創(chuàng)新項目的推動，全球金融體系將實現進一步的融合與創(chuàng)新。

區(qū)域性合作也是有效途徑。例如，中國與東盟國家的合作以及歐洲央行體系和東盟中央銀行論壇等，正在推動區(qū)域內CBDC跨境支付的監(jiān)管政策協(xié)調。一些國家的央行已簽訂雙邊或多邊合作協(xié)議，增強跨境支付連接，如2022年東南亞五國央行的諒解備忘錄。

國際合作可以有效減少各國央行在數據治理、隱私保護和互操作性方面的政策差異，避免“監(jiān)管套利”現象的發(fā)生。

5.創(chuàng)新治理機制

為應對跨境央行數字貨幣支付的治理挑戰(zhàn)，需要設計創(chuàng)新的治理機制。在傳統(tǒng)的雙邊鏈接中，各支付系統(tǒng)獨立治理，監(jiān)管機構主要監(jiān)督各自的系統(tǒng)，缺乏聯合治理責任。而共享平臺則需要建立獨立的治理安排和合作監(jiān)督機制，由參與的中央銀行共同監(jiān)管。任何多邊的央行數字貨幣安排都應有一個共同商定的治理框架，明確各方的規(guī)則、權利和義務。一些先行先試的創(chuàng)新項目如mBridge和Project Nexus等，通過創(chuàng)新治理機制，為各參與方打造了一個高效的國際合作平臺，推動了央行數字貨幣跨境支付的探索。

通過對CBDC跨境支付項目的研發(fā)概況、問題及應對的分析，我們可以看到，CBDC在跨境支付領域的應用前景廣闊，有潛力解決當前跨境支付系統(tǒng)面臨的諸多挑戰(zhàn)。然而，要具備這一潛力，需要各國央行、國際組織和私營部門的密切合作。現行的跨境支付法規(guī)和監(jiān)管框架需要進一步調適，提供清晰的法律指導和規(guī)則，以便市場參與者能夠理解他們的義務和權利，同時確保監(jiān)管措施的一致性和可預測性?？傮w而言，CBDC跨境應用的法律框架和監(jiān)管協(xié)調仍處于探索階段。各國需要在保護本國利益的同時，積極參與國際合作，共同構建一個安全、高效、包容的全球CBDC生態(tài)系統(tǒng)。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第6期）