□ 劉曉紅

2023年3月新修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）將法律保留事項中的“仲裁制度”改為“仲裁基本制度”，為地方仲裁立法創(chuàng)造了空間。2024年11月《中華人民共和國仲裁法（修訂草案）》（以下簡稱《草案》）正式公布，將為完善我國仲裁制度邁出堅實的一步。但《草案》卻并未對地方仲裁立法作出回應和細化，因此建議《草案》應在附則部分增設一條“根據(jù)改革開放的現(xiàn)實需要，允許省級立法機關依法開展地方仲裁立法”。

仲裁法修訂支持地方仲裁立法的動因

仲裁法施行以來，中國仲裁機構迅速發(fā)展，但受經(jīng)濟發(fā)展的東西差異和地域化格局影響，令各地仲裁發(fā)展存在不同需求。東部沿海一線城市的仲裁機構呈現(xiàn)更強的市場化和更高的國際化趨向，并開始致力于建設國際仲裁中心率先展開市場化改革。中西部地區(qū)仲裁機構更側重于服務本地市場并主要關注基層民商事糾紛的解決。另外，仲裁法中仲裁機構均由地方政府設立的規(guī)定，令地域化成為中國仲裁的突出特征。故允許地方基于本地實際展開仲裁立法，將一定程度上解決仲裁地域發(fā)展差距引發(fā)的問題。

黨的十八大以來，各地在“中央授權、地方立法”模式的推廣下展開各項改革，也意圖通過地方立法推進本地仲裁發(fā)展。無論是上海利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢還是深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)借助特區(qū)立法權加速仲裁改革的立法探索，雖有助于仲裁制度的完善，但為盡力避免與仲裁法條文沖突，無論立法措辭還是關注問題均較為謹慎。2021年中央立法授權上海制定浦東新區(qū)法規(guī)，再次激發(fā)上海借助浦東變通立法權進行仲裁立法的熱情，但也帶來了相關工作是否可以納入變通立法范疇的爭議。對此，全國人大通過立法法將“仲裁制度”改為“仲裁基本制度”，為地方制定相應的仲裁制度規(guī)則預留空間。仲裁法作為地方仲裁立法的上位法，也應與立法法保持一致并授予地方仲裁立法的權限，也有利于避免已有地方仲裁立法相關條文與修改后的仲裁法產(chǎn)生抵牾。

當前修訂仲裁法，尤其是國際化和市場化改革的呼聲愈加強烈。面對中國目前仲裁市場的地域差異，允許地方仲裁立法是一條可行路徑。首先，要對標國際通行規(guī)則明確中國仲裁制度空白。一是缺乏仲裁地概念；二是缺少臨時仲裁制度；三是缺乏全面的仲裁臨時措施制度，在臨時措施的種類和程序上區(qū)別于國際通行規(guī)則。其次，仲裁法要回應改革需求提升服務市場經(jīng)濟能力。一是仲裁機構法律屬性不明，在市場經(jīng)濟活動中難以承擔獨立的法人責任并展開市場化運營；二是仲裁市場開放度不足，境外仲裁機構長期無法進入中國內(nèi)地法律市場開展業(yè)務；三是沿用計劃經(jīng)濟時代的組織化嚴格管理模式，強制封閉式仲裁員名冊難以契合意思自治，仲裁機構的行政化色彩也難以獲得市場主體信任，缺乏仲裁機構的設立與退出規(guī)則也影響著仲裁機構的市場化運營?！恫莅浮穼θ舾膳c國際接軌的仲裁制度加以了規(guī)定，但對于尚未規(guī)定的制度則可以在地方仲裁立法中加以彌補。

仲裁法修訂后地方仲裁立法的空間

從“仲裁制度”變?yōu)椤爸俨没局贫取毙纬闪酥醒胝瓶刂俨没局贫瓤蚣?、地方調整與創(chuàng)新仲裁一般制度的立法權分配模式。對“仲裁基本制度”的理解決定著地方仲裁立法的空間，需在制度與規(guī)則創(chuàng)制中避免侵蝕法秩序的統(tǒng)一。要在國家維護法秩序統(tǒng)一的過程中確定本國仲裁制度的基本框架，并為當事人意思自治保留更多的空間。舊版立法法第八條將“訴訟和仲裁制度”統(tǒng)歸于法律保留事項的做法是將二者均劃歸為程序法而帶有公法屬性，為保證公法秩序統(tǒng)一而不允許地方立法。此次修法將仲裁與訴訟區(qū)分，提出“仲裁基本制度”的表述契合了仲裁的制度定位。對可仲裁范圍、仲裁裁決的撤銷與承認執(zhí)行等涉及國家司法權或公共利益的內(nèi)容多屬于仲裁基本制度，地方立法仍應防止與仲裁法產(chǎn)生抵牾。對囿于私主體之間由當事人意思自治決定的契約性制度，則可以允許地方立法予以調整和更新。

“仲裁基本制度”是立法法中劃定中央與地方的仲裁立法權邊界表述，“仲裁基本制度”范疇的明確，應對照國際仲裁通行制度并結合仲裁法基本規(guī)定作出歸納。具體包括：其一，仲裁法基本原則支撐中國仲裁制度并指導地方立法，主要是指仲裁意思自治原則、仲裁獨立原則和一裁終局原則。其二，仲裁法勾勒中國機構仲裁程序框架并已保留調整空間?，F(xiàn)行仲裁法以機構仲裁為核心確立了“申請和受理”“仲裁庭的組成”及“開庭和裁決”等環(huán)節(jié)。地方仲裁立法不宜對上述基本程序進行刪減。其三，仲裁法的司法審查關涉國家司法權的行使并表明基本司法立場。我國仲裁司法審查標準只能由仲裁法作出修訂，地方立法無從僭越。

此外，對仲裁基本制度的解釋要以服務和保障國家改革決策為導向。對于涉及涉外法律服務和保障高水平對外開放的地方立法，更應有側重地限縮“仲裁基本制度”的解釋范圍，貫徹中央的政策意旨并鼓勵地方擴大開放。尤其對于地方對標國際的立法，應盡可能限縮“仲裁基本制度”的適用而給予地方立法更大的空間，助力國際仲裁中心的建設。

地方仲裁立法的路徑依循與實踐探索

在立法法和仲裁法授權地方在仲裁的非基本制度范圍內(nèi)進行立法的基礎上，地方仲裁立法需通過央地協(xié)調找準立法導向，在立法意圖上與仲裁法保持一致，形成妥善的立法模式，抓住地方仲裁立法的關鍵任務。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》（以下簡稱《仲裁意見》）在當前中國仲裁制度改革中發(fā)揮著關鍵指引作用，故地方立法應重點關注該意見中需要通過立法落實的內(nèi)容。

首先，地方立法要落實《仲裁意見》和仲裁法關于改革完善仲裁委員會內(nèi)部治理結構的要求。包括明確仲裁機構非營利法人地位，健全仲裁監(jiān)督和管理機制；在仲裁法基礎上建立仲裁員推薦名冊制度；細化仲裁機構設立、合并條件并探索建立自愿解散機制，推動仲裁機構的市場化改革。

其次，地方立法要為仲裁制度創(chuàng)新作出探索。要結合本地實際確立仲裁與訴訟和調解等機制的對接規(guī)則，增強仲裁在多元化糾紛解決機制中的作用。還要聚焦互聯(lián)網(wǎng)仲裁發(fā)展，為與仲裁相關的虛擬聽證、程序推進和數(shù)據(jù)管理等問題制定規(guī)則。

再次，地方立法要助力仲裁服務高水平對外開放。包括要對境外仲裁機構在內(nèi)地開展仲裁和本地仲裁機構赴境外開展業(yè)務設立規(guī)則，要在尊重仲裁機構獨立法人地位的前提下明確政府監(jiān)管的權力邊界。在立法模式上，全國人大常委會可充分利用備案和審查制度，圍繞建設國際仲裁中心的現(xiàn)實需要，對地方可能出現(xiàn)的變通立法進行分類甄別。地方立法機關在立法法授權下，在滿足本地需求的同時從國家法制統(tǒng)一的高度推進工作并保持與中央的溝通，并通過負面清單的方式明確地方仲裁立法的具體范圍。

基于打造具有國際影響力的國際仲裁中心的關鍵要素，地方仲裁立法應重點關注兩方面：一是通過地方立法率先對接國際通行規(guī)則的相關規(guī)定。與《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會國際商事仲裁示范法》對照，仲裁法在臨時仲裁、臨時措施等方面存在制度空白而無法滿足當事人需求。所以，在相關地區(qū)建設國際仲裁中心的過程中，應在中央授權的空間內(nèi)補齊制度短板；二是發(fā)揮立法激勵作用，促進仲裁機構及仲裁從業(yè)者順應市場經(jīng)濟規(guī)律展開服務，實現(xiàn)仲裁產(chǎn)業(yè)聚集。應結合實際明確政府等公權力的權力邊界，為仲裁機構自主發(fā)展、仲裁從業(yè)人員自由流動創(chuàng)造空間并提供保障，吸引全球仲裁人才和機構集聚促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（原文刊載于《政法論壇》2025年第1期）