□ 劉帆

近年來，隨著金融體制改革不斷深化，中國特色現(xiàn)代金融體系日益完善，健全金融法治成為加快建設金融強國、全面加強金融監(jiān)管、防范化解金融風險、推動金融高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“制定金融法”，在推進金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，已然成為當下及未來一段時間內(nèi)我國金融法治建設的重點工作，應秉持整體思維、全局意識和系統(tǒng)觀念，從統(tǒng)合金融法律規(guī)范、確認金融監(jiān)管改革和保護金融消費者權(quán)益三個維度著手理解制定金融法的理論意義和實踐價值。

第一，制定金融法是統(tǒng)合金融法律規(guī)范的客觀需要。經(jīng)過近三十年的金融法治建設，我國已基本建立了現(xiàn)代金融法治體系，形成了以中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法、信托法、票據(jù)法、反洗錢法、證券投資基金法、期貨和衍生品法等十部金融領域單行法為關鍵核心，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件為重要內(nèi)容，以地方性法規(guī)為補充的金融法律規(guī)范，層次多元、領域全面、結(jié)構(gòu)完整。囿于受到立法理念、程序和技術的多重約束，金融領域的法律規(guī)范存在結(jié)構(gòu)性缺失和碎片化問題，前者導致高位階的法律和行政法規(guī)供給不足、覆蓋不全且原則性規(guī)范和授權(quán)性條文較多，后者造成低位階的部門規(guī)章和規(guī)范性文件供給過剩、相對獨立且具有較強的專業(yè)水準和可操作性。從傳統(tǒng)“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”向“機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管并重”轉(zhuǎn)型的過程中，既有金融法律規(guī)范顯得力不從心，難以充分發(fā)揮其實際功用，需要制定一部能夠統(tǒng)合不同金融法律規(guī)范內(nèi)容的金融法作為基礎性法律，加強頂層設計、明確整體框架、統(tǒng)籌立法原則，對不同金融行業(yè)的法律規(guī)則進行系統(tǒng)性整合，踐行“同一業(yè)務、同一標準”原則，確保不同金融機構(gòu)在提供相同或相似金融服務時獲得一致監(jiān)管，盡可能消除結(jié)構(gòu)性缺失和碎片化問題帶來的監(jiān)管沖突、監(jiān)管重復、監(jiān)管空白等不適應之處，真正做到依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，充分考慮金融法律規(guī)范的整合、補充與協(xié)調(diào)，尤其是金融法與金融穩(wěn)定法之間的實質(zhì)區(qū)別，提高金融法律規(guī)范的確定性、穩(wěn)定性和可預期性。

第二，制定金融法是確認金融監(jiān)管改革的現(xiàn)實需求。經(jīng)過多輪次的金融監(jiān)管改革，我國經(jīng)歷了從大一統(tǒng)到分業(yè)監(jiān)管再到混業(yè)監(jiān)管的演進過程，從最初的“一行”到“一行三會”再到“一行兩會”和“一行一局一會”，金融監(jiān)管框架的不斷調(diào)整是為了有效應對金融市場的快速發(fā)展和金融活動的日益復雜，盡可能消除隨之帶來的監(jiān)管協(xié)調(diào)、監(jiān)管重復與監(jiān)管空白等問題。尤其是在監(jiān)管職能分散導致跨行業(yè)、跨市場、跨地域的監(jiān)管難度不斷加大之情形下，自發(fā)生成了緊密合作、密切協(xié)調(diào)的監(jiān)管協(xié)同需求。沒有法律層面統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架，難以形成有效的監(jiān)管合力，需要制定一部能夠確認金融監(jiān)管改革成果的金融法作為基礎性法律，為金融監(jiān)管改革提供法律支持，明確各金融監(jiān)管機構(gòu)的職責與權(quán)限，推動不同金融監(jiān)管部門之間的協(xié)同合作，實現(xiàn)橫向監(jiān)管協(xié)調(diào)與縱向監(jiān)管高效。需要將2023年《黨和國家機構(gòu)改革方案》所確立的金融監(jiān)管改革最新成果轉(zhuǎn)化為金融基礎性法律中的制度保障條文，確立金融監(jiān)管框架的正式法律地位，確保金融監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)對所有金融機構(gòu)和金融活動進行監(jiān)管。需要統(tǒng)籌推進中央和地方的金融監(jiān)管協(xié)同，以防范化解地方金融風險為導向，由金融基礎性法律劃分中央和地方的金融監(jiān)管權(quán)責分工，明確地方政府的屬地風險處置責任。需要通過整體化、全局化、系統(tǒng)化的金融法框架，為未來的金融監(jiān)管改革預留充足的法律空間，提高法律文本的適應性，從而更好地應對現(xiàn)代金融市場的多樣化、復雜化與全球化挑戰(zhàn)。此外，要重點強調(diào)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領導，通過制定金融法確認中央金融委員會及其辦事機構(gòu)的法律地位，明確其頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進職責。

第三，制定金融法是保護金融消費者權(quán)益的應有之義。金融法的基本框架與正三角形類似，屬于正和博弈范疇，三個頂點分別是監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)和金融消費者，核心利益分別為金融安全、金融效率與消費者保護（或金融公平），金融立法、金融監(jiān)管和金融體制改革均需尋求三種利益之間的平衡。囿于金融市場廣泛存在的信息不對稱和信息不充分，金融消費者是整個金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，其權(quán)益極易遭受不法侵害。金融危機后各國的金融監(jiān)管體制改革均將保護金融消費者權(quán)益列為重要議題，只是保護方式、政策邏輯和監(jiān)管力度有所差異?，F(xiàn)階段，我國已逐步確立了保護金融消費者權(quán)益的政策目標，由“一局”統(tǒng)籌負責金融消費者權(quán)益保護工作，“一行一局一會”分別按照各自的職責分工處置金融消費者投訴事項，并出臺了相應的規(guī)章制度，一定程度上消減了分業(yè)監(jiān)管體制下保護金融消費者權(quán)益被人為割裂的弊病，但統(tǒng)一、清晰、有效的法律保護路徑仍未形成，金融監(jiān)管機構(gòu)亟須加大保護力度，將以金融安全和金融效率為核心的二元政策目標升級為金融安全、金融效率和金融消費者保護均衡兼顧的三元政策框架，以適應不斷發(fā)展和顯著變化的金融創(chuàng)新。在此情形下，需要制定一部能夠保護金融消費者權(quán)益的金融法作為基礎性法律，從整體性、全局性、系統(tǒng)性的角度出發(fā)，提高金融監(jiān)管機構(gòu)對金融消費者權(quán)益保護工作的重視程度，完善信息披露程序，明確適當性原則和適應性要求，建立全覆蓋、一體化、高效率的金融消費者爭議解決機制，打擊非法金融活動和不正當銷售行為，加強金融消費者的智識教育并提高其風險識別能力，規(guī)范金融市場秩序，促進金融活動的公平透明。

（本文為國家社會科學基金重點項目：18AFX018和重慶市哲學社會科學規(guī)劃重大項目2021TBWT-ZD12的成果）