制圖/李曉軍

□ 法制網(wǎng)記者 張維

于2017年1月啟動(dòng)的行政執(zhí)法領(lǐng)域的一場(chǎng)革新,在經(jīng)歷了一年的試點(diǎn),以及近一年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、研究醞釀之后,終于落地為一份于中國(guó)法治政府建設(shè)意義頗為重大的文件——國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度不僅關(guān)系行政執(zhí)法水平質(zhì)量,而且關(guān)涉我國(guó)法治和法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性、具有整體性效應(yīng)的重大制度設(shè)計(jì),具有重大意義?！敝醒朦h校(國(guó)家行政學(xué)院)政治和法律部副主任楊偉東教授告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊指出,行政執(zhí)法三項(xiàng)制度是黨的十八屆四中全會(huì)作出的《全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定》的要求,也是中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》布置的具體任務(wù),全面貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》將會(huì)大力提升行政執(zhí)法的能力和水平,促進(jìn)依法行政,推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

問(wèn)題導(dǎo)向?qū)ΠY下藥

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的提法,始自《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)的發(fā)布。這份文件的分量之重,從其由中央深改組會(huì)議審議通過(guò)即可見(jiàn)一斑。

行政執(zhí)法的重要性不言而喻。其涵蓋領(lǐng)域廣、涉及面寬、數(shù)量大,我國(guó)80%以上的法律、90%左右的地方性法規(guī)和幾乎所有行政法規(guī)、規(guī)章都主要是由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的。“可以說(shuō),行政機(jī)關(guān)是我國(guó)主要的法律實(shí)施機(jī)關(guān),行政執(zhí)法是我國(guó)主要的法律實(shí)施途徑,行政執(zhí)法的成效關(guān)乎我國(guó)法治建設(shè)的成效,關(guān)乎我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。如果行政執(zhí)法不力、成效不彰,全民守法就無(wú)法落實(shí),法律實(shí)施就可能成為空談?！睏顐|說(shuō)。

但恰恰就是行政執(zhí)法,從某種意義上而言,反而成為我國(guó)法治建設(shè)中的一大短板,存在著諸多問(wèn)題,阻滯了法治建設(shè)的深化。其中,行政執(zhí)法不嚴(yán)格、不公正,不規(guī)范、不透明等問(wèn)題不同程度存在。

而行政執(zhí)法三項(xiàng)制度正是為此而出?！皥?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向”是《方案》明確寫(xiě)在文中的:“試點(diǎn)任務(wù)緊緊圍繞人民群眾反映突出的行政執(zhí)法不規(guī)范、辦事效率低、影響營(yíng)商環(huán)境、侵犯人民群眾利益等問(wèn)題”。

楊偉東認(rèn)為,《指導(dǎo)意見(jiàn)》以行政執(zhí)法三項(xiàng)制度為突破口,把行政執(zhí)法的公示、全過(guò)程記錄和法制審核作為提高行政執(zhí)法成效的關(guān)節(jié)點(diǎn),通過(guò)行政執(zhí)法的程序、機(jī)制的調(diào)整,調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的積極性和能動(dòng)性,保證行政執(zhí)法的公正性,并進(jìn)而帶動(dòng)公眾和全社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法的配合和支持,從而在行政執(zhí)法相對(duì)人與行政執(zhí)法者之間形成良好的關(guān)系,讓法律能夠得到順利實(shí)施,成為深化依法治國(guó)的重要保障。

彌補(bǔ)程序法典缺位

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái),既是對(duì)過(guò)去行政執(zhí)法問(wèn)題的反思與破解,又是對(duì)其中有益探索與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的安排,正是近年來(lái)我們?cè)诜此夹姓?zhí)法存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上尋找到的解決問(wèn)題之道。它聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),力度破解行政執(zhí)法的困境?！睏顐|說(shuō)。

比如,《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要“全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息公開(kāi)透明、執(zhí)法全過(guò)程留痕、執(zhí)法決定合法有效,行政執(zhí)法能力、水平整體大幅提升,行政執(zhí)法行為被糾錯(cuò)率明顯下降,行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高”。

在楊偉東看來(lái),行政執(zhí)法公示制度旨在減少行政執(zhí)法中的暗箱操作,全力提升行政執(zhí)法的透明度和公正性,增加當(dāng)事人和公眾對(duì)行政執(zhí)法的信任感和滿意度,從而能自覺(jué)接受行政執(zhí)法和配合行政執(zhí)法,從源頭上減少行政執(zhí)法的阻力。全過(guò)程記錄旨在提高行政執(zhí)法的規(guī)范性,減少行政執(zhí)法中的沖突。即使有沖突,也能還原事實(shí)真相。重大執(zhí)法決定法制審核旨在提升行政執(zhí)法決定的質(zhì)量和水準(zhǔn),在行政執(zhí)法的實(shí)體和程序上保證執(zhí)法的合法性合規(guī)性,讓行政執(zhí)法能夠經(jīng)受住不僅是行政復(fù)議、行政訴訟的考驗(yàn),更是人民群眾的考驗(yàn)。

王磊認(rèn)為,2007年1月開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)單位開(kāi)展的試點(diǎn),為《指導(dǎo)意見(jiàn)》形成了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。同時(shí),《指導(dǎo)意見(jiàn)》也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)依法行政實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),主要是涉及行政程序的立法、執(zhí)法以及相關(guān)司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。在中央立法層面,國(guó)家立法機(jī)關(guān)在制定單行行政執(zhí)法方面的法律時(shí)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)程序方面的要求,例如,《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》等法律中都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)有告知相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、采取行政行為的理由、依據(jù)的義務(wù)；要聽(tīng)取相對(duì)人的申辯和陳述的義務(wù),執(zhí)法時(shí)要出示執(zhí)法身份證件等。

在地方立法層面,有38部地方性法規(guī)直接涉及行政執(zhí)法,這些地方性法規(guī)共有8個(gè)類(lèi)別,其中14部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法監(jiān)督條例”,7部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法條例”,7部名稱(chēng)為“城市管理綜合行政執(zhí)法條例”,5部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法責(zé)任制條例”,1部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法與監(jiān)督條例”,1部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例”,1部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法隊(duì)伍管理?xiàng)l例”,1部名稱(chēng)為“監(jiān)督行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究工作辦法”,1部名稱(chēng)為“行政執(zhí)法程序規(guī)定”。

“無(wú)論是中央立法還是地方立法,它們的制定和實(shí)施都為‘三項(xiàng)制度’的建立奠定了良好的基礎(chǔ),積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。”王磊說(shuō)。

這也意味著《指導(dǎo)意見(jiàn)》起到了彌補(bǔ)行政程序法典缺位的作用。王磊指出,我國(guó)目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法典,行政程序也大多散見(jiàn)于分門(mén)別類(lèi)的單行行政法律法規(guī)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》從公開(kāi)、記錄、審核三個(gè)方面嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法,使得行政執(zhí)法活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)有一個(gè)明確和統(tǒng)一的指導(dǎo),從而提升行政執(zhí)法能力和水平。

逐步完善地方立法

值得注意的是,《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然注重程序,卻并不單純是一部行政執(zhí)法的程序法,其中很多規(guī)定也涉及實(shí)體法的內(nèi)容。

比如,《指導(dǎo)意見(jiàn)》在強(qiáng)化事前公開(kāi)的部分要求“全面準(zhǔn)確及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)行政執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、程序、救濟(jì)渠道和隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單等信息”,其中的“行政執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)”主要屬于實(shí)體法方面的內(nèi)容。再比如,在法律審核部分的“適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確”的要求,也主要是實(shí)體法的內(nèi)容。

王磊認(rèn)為,事實(shí)與法律并重,也是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的一大亮點(diǎn)?！叭?xiàng)制度”中的兩項(xiàng),即“公開(kāi)”和“審核”都主要側(cè)重于解決法律問(wèn)題,但“三項(xiàng)制度”同樣重視事實(shí)和證據(jù),“記錄”就體現(xiàn)了“指導(dǎo)意見(jiàn)”在重視法律的情況下,仍然重視事實(shí)和證據(jù)。行政執(zhí)法所要解決的問(wèn)題主要是兩個(gè),一個(gè)是事實(shí)清楚,一個(gè)是適用法律正確。記錄包括文字記錄和音像記錄,《指導(dǎo)意見(jiàn)》尤其提到“充分發(fā)揮音像記錄直觀有力的證據(jù)作用、規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督作用、依法履職的保障作用”。

王磊建議,應(yīng)逐步完善地方立法,在地方立法中貫徹落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的改革成果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,還需要依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)已有的規(guī)章和行政規(guī)范性文件進(jìn)行研究,待條件成熟時(shí)加以修改和完善。對(duì)于有些地方人大常委會(huì)制定的有關(guān)行政執(zhí)法的地方性法規(guī),地方政府可以通過(guò)提出地方性法規(guī)修改議案的方式,推動(dòng)相關(guān)地方性法規(guī)的修改和完善。“不僅在地方層面可以考慮將行政執(zhí)法改革的成果用立法的方式固定下來(lái),在中央層面制定國(guó)家的《行政執(zhí)法程序法》也許是一項(xiàng)不錯(cuò)的選擇?！?/p>

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要保證?！耙源蛟旆ㄖ握疄榛c(diǎn),圍繞法治政府建設(shè)的關(guān)鍵要求對(duì)行政執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行改革和部署,設(shè)置更為科學(xué)、合理的機(jī)制,以點(diǎn)帶面,以小見(jiàn)大,引領(lǐng)法治政府建設(shè)?！睏顐|說(shuō)。