柔性執(zhí)法激活教育和處罰相結(jié)合規(guī)定 

推進(jìn)柔性執(zhí)法要把握好法律界限 

圖為江蘇省蘇州市城管部門對(duì)農(nóng)村垃圾分類開(kāi)展行政指導(dǎo)。   蘇州市司法局供圖 

●行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì),同時(shí)也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對(duì)嚴(yán)重違法進(jìn)行嚴(yán)厲查處,既是對(duì)違法者的懲戒,也是對(duì)潛在違法者的警示。對(duì)輕微違法者進(jìn)行說(shuō)服教育、進(jìn)行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為的目的。

●在法治政府建設(shè)中,不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式,大力推行柔性執(zhí)法,對(duì)于維護(hù)秩序、保護(hù)權(quán)利、體現(xiàn)公平效率,樹(shù)立行政相對(duì)人的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí),都有積極意義。

●柔性執(zhí)法并非行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的濫用,更非“隨便網(wǎng)開(kāi)一面”,而是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從過(guò)去注重于重罰轉(zhuǎn)向了剛?cè)岵?jì)的管理方式,這本身也是回歸到了法律的基本要求。

□ 本報(bào)記者 張維

簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法,已然與這個(gè)時(shí)代格格不入。剛性的制度約束與柔性的執(zhí)法方式,正在法律實(shí)施中并肩前行,成為行政管理的常態(tài)。

曾經(jīng)背負(fù)最多“罵名”的城管執(zhí)法,在柔性執(zhí)法的道路上甚至走得更早更遠(yuǎn)。近日,一則老人占用人行道擺攤修車卻未被清理的新聞中,青島城管執(zhí)法部門不但沒(méi)有被指責(zé)“不作為”,還贏得了諸多網(wǎng)友的點(diǎn)贊。柔性執(zhí)法也由此再次受到關(guān)注。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長(zhǎng)趙振華日前在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì),同時(shí)也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對(duì)嚴(yán)重違法進(jìn)行嚴(yán)厲查處,既是對(duì)違法者的懲戒,也是對(duì)潛在違法者的警示。對(duì)輕微違法者進(jìn)行說(shuō)服教育、進(jìn)行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會(huì)危害性的目的。

“在法治政府建設(shè)中,不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式,大力推行柔性執(zhí)法,對(duì)于維護(hù)秩序、保護(hù)權(quán)利、體現(xiàn)公平效率,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,增強(qiáng)公民法人的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí),都有積極意義?！壁w振華說(shuō)。

對(duì)輕微違法可網(wǎng)開(kāi)一面

柔性執(zhí)法走向制度層面

9月底,有網(wǎng)友發(fā)截圖稱,一名老人在青島市某小區(qū)門口占用人行道擺攤修車被投訴,城管部門對(duì)此回復(fù)稱,該修車人居住在該小區(qū),無(wú)其他收入,在路邊修自行車,對(duì)交通影響輕微,強(qiáng)行取締對(duì)交通沒(méi)有增益,對(duì)老人生活影響極大,暫時(shí)不予清理。

“作為執(zhí)法中的痛點(diǎn)與難點(diǎn),最易受到爭(zhēng)議的城管執(zhí)法如今受到了老百姓的廣泛認(rèn)可與贊譽(yù),這無(wú)疑是越來(lái)越規(guī)范、越來(lái)越文明、越來(lái)越人性化的中國(guó)行政執(zhí)法的一個(gè)觀察視角?！敝袊?guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川說(shuō)。

的確,城管執(zhí)法的變化也反映了整個(gè)行政執(zhí)法的變化?！包h的十八大以來(lái),深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,大力推動(dòng)‘放管服’改革,精簡(jiǎn)審批項(xiàng)目,簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié),優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,強(qiáng)化行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等事中事后監(jiān)管,大力促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,逐漸成為行政執(zhí)法更為全面的目標(biāo)要求?！壁w振華說(shuō)。

無(wú)論是文明執(zhí)法,還是“放管服”改革,無(wú)疑都與柔性執(zhí)法密切相關(guān)。在時(shí)代潮流的裹挾下,多地的執(zhí)法實(shí)踐中已出現(xiàn)了對(duì)輕微違法行為“網(wǎng)開(kāi)一面”的案例。

例如,今年5月底,甘肅白銀的李某因闖入高速公路,在被交警攔下后,選擇掏出手機(jī)發(fā)朋友圈集贊接受處罰:“行人不能進(jìn)高速,我的行為錯(cuò)了,下不為例。”白銀交警部門表示,在對(duì)輕微交通違法開(kāi)出這種特殊“罰單”,是對(duì)當(dāng)事人的警示,亦是希望通過(guò)柔性執(zhí)法達(dá)到教育目的。在甘肅之外,山東、山西、上海、深圳多地對(duì)于輕微交通違法行為也有類似的做法。

多個(gè)領(lǐng)域中均顯現(xiàn)出類似趨勢(shì)。例如,多地稅務(wù)部門在執(zhí)法中采取了“首違不罰”的措施,也即對(duì)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“可以”進(jìn)行處罰的部分違法違章行為,納稅人如果是首次違反、情節(jié)輕微,就由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限改,不予處罰。

今年以來(lái),柔性的行政執(zhí)法更是走向了制度層面,并作為各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。3月,上海推出全國(guó)范圍內(nèi)的首份《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》(以下簡(jiǎn)稱清單)。這份由上海市司法局、市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、市應(yīng)急管理局聯(lián)合出臺(tái)的清單,明確市場(chǎng)主體發(fā)生符合規(guī)定情形的34項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為將免予行政處罰,涉及市場(chǎng)監(jiān)管(工商、質(zhì)量技監(jiān)、食品安全)、消防等多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域。

8月,浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局會(huì)同省司法廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),明確對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域市場(chǎng)主體首次、輕微且沒(méi)有造成明顯危害后果的67種輕微違法行為,實(shí)施告知承諾制。也就是說(shuō),市場(chǎng)監(jiān)管部門在執(zhí)法檢查過(guò)程中,初步認(rèn)定并告知當(dāng)事人存在輕微違法行為,經(jīng)批評(píng)教育,當(dāng)事人自愿簽署承諾書(shū)承諾及時(shí)糾正或在約定時(shí)間內(nèi)糾正,則市場(chǎng)監(jiān)管部門不再予以查處。

推行非強(qiáng)制性執(zhí)法手段

建設(shè)服務(wù)型政府有要求

“目前一些地方實(shí)行的柔性執(zhí)法是落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)。”趙振華說(shuō)。

早在1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》出臺(tái)之際,其中第五條就規(guī)定,在行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“處罰與教育相結(jié)合”。這就意味著執(zhí)法時(shí)既要依法處罰違法者,還要教育執(zhí)法對(duì)象。此后該法歷經(jīng)兩次修改,第五條均未有改變。

此外,2012年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第六條也明確:實(shí)施行政強(qiáng)制,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。

既然法律早有規(guī)定,為何柔性執(zhí)法被作為執(zhí)法新風(fēng)尚而受到關(guān)注?莫于川告訴記者,在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái),尤其是“在執(zhí)法任務(wù)很重的情況下,這一規(guī)定被忽視了”,莫于川說(shuō),從表面上看,我們采取了強(qiáng)硬的行動(dòng),加重從重處罰比較多,但這一做法也有一些負(fù)面效果,例如,引發(fā)了執(zhí)法對(duì)象的不服不滿,尤其是類似于流動(dòng)商販等在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于執(zhí)法人員的執(zhí)法對(duì)象,如果他們不配合不支持的話,極易引起反彈。而克服這類問(wèn)題,正是我們要倡導(dǎo)柔性執(zhí)法、剛?cè)岵?jì)的重要原因。

值得一提的是,中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》就明確提出要“推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段”。

江蘇省蘇州市就是推行非強(qiáng)制性執(zhí)法手段的一個(gè)典范,其曾經(jīng)因推行行政指導(dǎo)成績(jī)突出榮獲第二屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)”?！靶姓笇?dǎo)的目的是通過(guò)靈活運(yùn)用引導(dǎo)、說(shuō)服、教育等非強(qiáng)制性的柔性管理方式,將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用,采用百姓容易接受的、文明的執(zhí)法方式,體現(xiàn)了依法治國(guó)與以德治國(guó)理念的有機(jī)統(tǒng)一。”江蘇省蘇州市司法局局長(zhǎng)王侃說(shuō)。

據(jù)介紹,行政指導(dǎo)讓蘇州市場(chǎng)主體受益匪淺。例如,蘇州工業(yè)園區(qū)為疏導(dǎo)流動(dòng)攤販專門建設(shè)了東振路小吃廣場(chǎng),不僅給每個(gè)飲食店通上天然氣,還為他們辦齊證照。相城區(qū)在深入推行行政指導(dǎo)服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)上對(duì)陽(yáng)澄湖服裝業(yè)等實(shí)施行業(yè)指導(dǎo),通過(guò)規(guī)范指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)一批企業(yè)。蘇州檢驗(yàn)檢疫局的“一企一策”,對(duì)進(jìn)出口企業(yè)行政指導(dǎo)效果非常明顯。蘇州市城管系統(tǒng)開(kāi)展行政指導(dǎo)工作后,全市流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)如雨后春筍般不斷涌現(xiàn),為解決無(wú)證攤點(diǎn)、流動(dòng)攤販老大難問(wèn)題提供了有效途徑。

“柔性執(zhí)法其實(shí)是一種理念,這是我們建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求?！蹦诖ㄕf(shuō)。

讓執(zhí)法對(duì)象害怕非目的

柔性管理不影響權(quán)威性

柔性執(zhí)法是否會(huì)帶來(lái)可能蛻化為“妥協(xié)性執(zhí)法”的風(fēng)險(xiǎn)?

對(duì)于社會(huì)上存在的這種擔(dān)憂,莫于川認(rèn)為,柔性執(zhí)法并非行政機(jī)關(guān)對(duì)于自由裁量權(quán)的濫用,更非“隨便網(wǎng)開(kāi)一面”,而是我們從過(guò)去注重于重罰轉(zhuǎn)向了剛?cè)岵?jì)的管理方式,而這本身也是回歸到了法律的基本要求。

“柔性執(zhí)法是有前提的,也即‘以人為本,關(guān)注民生’,而不是‘隨便網(wǎng)開(kāi)一面’,它建立在一個(gè)重要判斷之上:一般的行政執(zhí)法行為處理的對(duì)象往往是人民內(nèi)部矛盾,政府要幫助違法者改掉這個(gè)錯(cuò)誤,減少對(duì)其他社會(huì)主體的影響,幫助他們生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展,用最少的成本、最小的傷害來(lái)達(dá)到社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)?！蹦诖ㄕf(shuō)。

趙振華強(qiáng)調(diào),在推進(jìn)柔性執(zhí)法時(shí)也要把握好法律界限,確保在法治軌道內(nèi)推進(jìn)改革。一方面,要依法準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為。對(duì)實(shí)踐中那些形似違法但實(shí)際上本身并不具備明顯社會(huì)危害性的情形,需要本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度認(rèn)真甄別,不宜“一罰了之”。根據(jù)行政處罰法第二十七條,當(dāng)事人違法行為輕微并及時(shí)糾正,沒(méi)有造成危害后果的,不予行政處罰。從該條規(guī)定精神來(lái)看,首次違法不罰一般掌握三個(gè)條件,違法行為輕微、及時(shí)糾正、沒(méi)有造成危害后果。另一方面,要依法正確行使行政處罰權(quán),做到過(guò)罰相當(dāng),防止“一刀切”。重大違法行為雖然不適應(yīng)首次不罰,但是可以根據(jù)立功表現(xiàn)、是否主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果等情節(jié)從輕或者減輕行政處罰,這也是柔性執(zhí)法的體現(xiàn)。

莫于川認(rèn)為,在現(xiàn)代行政管理中,應(yīng)該多用柔性方式,比如行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等方式,過(guò)去那種“讓執(zhí)法對(duì)象害怕我,好像就達(dá)到目的了”的觀念要改變,“柔性管理與強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,并沒(méi)有必然的關(guān)系”。 

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