國辦印發(fā)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革指導(dǎo)意見

權(quán)責(zé)配置更為合理 基層保障更加有力

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此次省以下財(cái)政體制改革的目標(biāo)，就是按照深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制。

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出在五方面對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行改革。這五方面改革措施包括：清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；理順省以下政府間收入關(guān)系；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財(cái)政管理。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》有關(guān)問題回答記者提問。

適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)

據(jù)財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次省以下財(cái)政體制改革的目標(biāo)，就是按照深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，旨在促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)保障。

當(dāng)前省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在不盡合理等問題，以至于不能形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度，因此精準(zhǔn)劃分省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任則是此次《指導(dǎo)意見》提出的首要任務(wù)。

記者注意到，《指導(dǎo)意見》從五方面提出了省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的措施：

根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財(cái)政事權(quán)。以事權(quán)屬性為基本依據(jù)，遵循基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等原則，根據(jù)各級(jí)政府行政管理特點(diǎn)推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)劃分，避免事權(quán)錯(cuò)配造成職能和管理的越位或缺位。

適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)。對(duì)需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)的事務(wù)，適度強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任，更好發(fā)揮省級(jí)在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。對(duì)直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)，明確為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分明確支出責(zé)任。按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級(jí)財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任。除共同財(cái)政事權(quán)實(shí)行上下級(jí)共同負(fù)擔(dān)外，其他財(cái)政事權(quán)要各司其職、各負(fù)其責(zé)。省級(jí)財(cái)政事權(quán)由省級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財(cái)政事權(quán)確定。

差異化確定共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任。共同財(cái)政事權(quán)要明確劃分省、市、縣各級(jí)支出責(zé)任，堅(jiān)持量能負(fù)擔(dān)、差異化分擔(dān)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。

落實(shí)各級(jí)政府的支出責(zé)任。上級(jí)財(cái)政事權(quán)確需委托下級(jí)履行的，上級(jí)財(cái)政要足額安排轉(zhuǎn)移支付資金，確保下級(jí)履行相關(guān)事權(quán)的支出得到充分保障，不能讓下級(jí)因履行委托事權(quán)而額外增加負(fù)擔(dān)。要求不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任，避免加重基層負(fù)擔(dān)。

參照稅種屬性劃分收入

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政管理體制原則，省以下財(cái)政體制由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。近些年，各地區(qū)結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，積極探索創(chuàng)新、不斷豐富省以下財(cái)政體制改革實(shí)踐，充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政職能作用，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生以及落實(shí)基層“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）任務(wù)等方面取得了積極成效。

特別引人關(guān)注的是，為貫徹分稅制原則，完善省以下收入劃分，合理調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定收入來源，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)，《指導(dǎo)意見》在理順省以下政府間收入關(guān)系方面，提出參照稅種屬性劃分收入，以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)。

《指導(dǎo)意見》提出堅(jiān)持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)。要在不扭曲市場的前提下，讓各級(jí)政府能夠獲得穩(wěn)定的收入，并利于加強(qiáng)收入管理和促進(jìn)區(qū)域收入均衡。同時(shí)，考慮到省級(jí)抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力較強(qiáng)，且擔(dān)負(fù)著調(diào)控和均衡區(qū)域間財(cái)力的職能，稅基流動(dòng)性強(qiáng)、分布不均、波動(dòng)較大的收入更適宜作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例。市縣收入盤子相對(duì)較小，消納收入波動(dòng)的能力較弱，將稅基穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的收入作為市縣收入或由市縣分享較高比例，更利于發(fā)揮市縣的管理優(yōu)勢(shì)。

對(duì)部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理?？紤]到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經(jīng)營，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊(cè)地，會(huì)加劇區(qū)域間收入差距，同時(shí)也容易因收入波動(dòng)對(duì)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生沖擊?！吨笇?dǎo)意見》提出，對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經(jīng)取消按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，但有個(gè)別地方仍延續(xù)了這種做法。這種做法，容易造成地方政府為保護(hù)稅源而干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，不利于維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。為此，《指導(dǎo)意見》提出，除按規(guī)定上繳財(cái)政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

科學(xué)分配轉(zhuǎn)移支付資金

黨的十八大以來，中央和地方財(cái)政關(guān)系不斷完善，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革向縱深推進(jìn)，中央與地方收入劃分進(jìn)一步理順，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步形成。但作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，除了上述財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理外，省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財(cái)力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過進(jìn)一步深化改革來推動(dòng)解決。

對(duì)此《指導(dǎo)意見》也提出了具體的改革措施。

厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。為健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，明晰各類轉(zhuǎn)移支付功能定位，《指導(dǎo)意見》要求，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)財(cái)政事權(quán)屬性，加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制。關(guān)于一般性轉(zhuǎn)移支付，《指導(dǎo)意見》提出，一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。關(guān)于共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，《指導(dǎo)意見》明確，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，下級(jí)政府要確保上級(jí)撥付的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)。編制預(yù)算時(shí)，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列一般性轉(zhuǎn)移支付。關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，《指導(dǎo)意見》要求，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)、引導(dǎo)下級(jí)干事創(chuàng)業(yè)等，下級(jí)政府要按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用。

同時(shí)，科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。為提高轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率和效益，《指導(dǎo)意見》對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的分配作了明確要求。一方面，貫徹政府過緊日子的要求?！吨笇?dǎo)意見》提出，貫徹政府過緊日子的要求，堅(jiān)持勤儉節(jié)約的原則。這是將政府過緊日子作為長期堅(jiān)持的方針，推動(dòng)地方樹牢勤儉辦一切事業(yè)的思想，在轉(zhuǎn)移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉(zhuǎn)移支付資金用于違規(guī)建設(shè)樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費(fèi)肆意揮霍。另一方面，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配。《指導(dǎo)意見》提出，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。

對(duì)此，中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授認(rèn)為，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，健全規(guī)范省以下財(cái)政體制框架，合理優(yōu)化基本制度安排，更好發(fā)揮財(cái)政在資源配置、財(cái)力保障、統(tǒng)籌調(diào)控等方面的作用，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)各方面積極性、主動(dòng)性，確保各級(jí)財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)健、保障有力、長期可持續(xù)，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，將中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

記者 萬靜