生態(tài)補(bǔ)償助力破解母親河保護(hù)困境

通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制使受益者能夠分擔(dān)治理成本、為享受的生態(tài)服務(wù)買(mǎi)單，方才公平，也才能真正調(diào)動(dòng)各方積極性，形成保護(hù)合力

近日，山東省政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布了此前與河南省所簽協(xié)議的“對(duì)賭”結(jié)果：由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在二類水質(zhì)以上，山東作為受益方，共兌現(xiàn)河南生態(tài)補(bǔ)償資金1．26億元。

2021年，分處黃河上下游的河南與山東兩省政府簽訂《黃河流域“豫魯段”橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，就交界的劉莊國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)進(jìn)行約定，如水質(zhì)改善，由山東對(duì)河南進(jìn)行補(bǔ)償，反之亦然。如今，一年期滿，水質(zhì)得到持續(xù)改善，河南“賭”贏山東1．26億元。而山東雖付出1億多元“代價(jià)”，但獲得了質(zhì)量?jī)?yōu)良的河水及相應(yīng)環(huán)境容量，僅就減少的治污成本而言也相當(dāng)劃算。如此看來(lái)，這著實(shí)是一場(chǎng)沒(méi)有輸家的雙贏“賭局”。

當(dāng)然，這里的“對(duì)賭”只是個(gè)形象的說(shuō)法，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家近年來(lái)大力推行的一種生態(tài)補(bǔ)償類型。所謂生態(tài)補(bǔ)償，顧名思義，是對(duì)生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，通常由生態(tài)環(huán)境的受益者對(duì)為保護(hù)環(huán)境作出特別貢獻(xiàn)者提供經(jīng)濟(jì)資助，以彌補(bǔ)其付出的成本或利益損失。其中，在不同級(jí)別主體間自上而下進(jìn)行的為縱向補(bǔ)償，在平級(jí)主體之間協(xié)商或依市場(chǎng)進(jìn)行的為橫向補(bǔ)償。河南和山東通過(guò)“對(duì)賭”所形成的，是黃河流域首個(gè)省際政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償。這只是黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系的一部分。除省際補(bǔ)償外，許多省在其內(nèi)部也探索建立了類似制度。譬如山東，去年9月全省301個(gè)跨縣界斷面都簽訂了類似協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)流域全覆蓋。

或許有人會(huì)提出疑問(wèn)，環(huán)境保護(hù)不是人人有責(zé)嗎，為何還要補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)？這就涉及義務(wù)強(qiáng)度和收益分配的公平問(wèn)題。生態(tài)文明時(shí)代，固然人人都須環(huán)保，但在滿足基本義務(wù)的前提下如何對(duì)待環(huán)境，仍有很大彈性空間，這也與各方所處生態(tài)“位置”密切相關(guān)。仍以河流為例，上游總是近乎本能地多用、多排污，因?yàn)槠溆惺刮廴卷樍鞫?、把?jīng)濟(jì)收益留歸自己的“自然”優(yōu)勢(shì)。盡管從河流整體和環(huán)?？傮w角度看，這是最不劃算的——污染容易治理難，對(duì)于上游的排放影響，下游往往要付出多倍代價(jià)才能消除。但如果為使下游享受良好環(huán)境而對(duì)上游施加嚴(yán)格管制，限制其開(kāi)發(fā)利用，又無(wú)異于讓上游為下游利益“買(mǎi)單”，有失公允，而且上游也往往缺乏動(dòng)力甚至心懷抵觸，很難保證實(shí)效。

從以往實(shí)踐看，生態(tài)治理規(guī)模越大、跨行政區(qū)域越多，效果往往越差，這正是各省市交界區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)污染“黑三角”的主要原因，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂環(huán)境成本、收益不對(duì)稱性的體現(xiàn)。而通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制使相關(guān)各方以環(huán)境效益為紐帶建立直接關(guān)聯(lián)，使受益者能夠分擔(dān)治理成本、為享受的生態(tài)服務(wù)買(mǎi)單，方才公平，也才能真正調(diào)動(dòng)各方積極性，形成保護(hù)合力。就此而言，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)為實(shí)現(xiàn)更大力度環(huán)境治理所必須，也是生態(tài)文明建設(shè)的源頭活水和動(dòng)力之源。

正因如此，2000年以來(lái)，國(guó)家高度重視并大力推行生態(tài)補(bǔ)償。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》把生態(tài)補(bǔ)償制度列為生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”之一并作出具體部署。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步確立了到2020年實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的建設(shè)目標(biāo)。2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法和2020年通過(guò)的長(zhǎng)江保護(hù)法更將生態(tài)補(bǔ)償確立為正式法律制度，搭建起制度體系框架。

尤其值得一提的是，鑒于以往生態(tài)補(bǔ)償探索過(guò)于依賴中央財(cái)政、集中于縱向領(lǐng)域的不足，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。近年來(lái)，國(guó)家大力引導(dǎo)推進(jìn)橫向補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，確定以“流域上下游”為重點(diǎn)領(lǐng)域，并與大江大河治理相結(jié)合。相關(guān)部委不僅發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，而且專門(mén)頒布實(shí)施方案，在黃河、長(zhǎng)江開(kāi)展全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)，要求遵循“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”原則，搭建“全面覆蓋、權(quán)責(zé)對(duì)等、共建共享”平臺(tái)，以生態(tài)補(bǔ)償為契機(jī)強(qiáng)化各治理主體之間的交流、合作，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、流域共治和保護(hù)協(xié)作。前述“魯豫有約”即為此大背景下的產(chǎn)物，其進(jìn)一步發(fā)展壯大，覆蓋黃河、長(zhǎng)江全流域，并推廣復(fù)制到其他河流和領(lǐng)域的美好前景，也樂(lè)觀可期。

（作者鞏 固系北京大學(xué)法學(xué)院研究員，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)）