建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，是黨的十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，也是深入推進(jìn)依法行政、規(guī)范行政裁量權(quán)的實(shí)際需要。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理的總體要求、制定職權(quán)職責(zé)、基準(zhǔn)內(nèi)容、制定程序、管理和保障作出全面、系統(tǒng)性規(guī)定，為統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)提供了基本遵循和指引，對(duì)于深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，必將產(chǎn)生重大而又深遠(yuǎn)的影響。

《意見》是統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，是近年來(lái)伴隨著裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型而在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中逐步建立起來(lái)的一種新興制度，旨在通過(guò)細(xì)化量化行政裁量權(quán)的具體行使標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的自我規(guī)制。作為一種執(zhí)法實(shí)踐創(chuàng)新，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)植根于中國(guó)本土實(shí)踐，凝聚了地方基層執(zhí)法者的智慧，并“自下而上”、迅速成為中國(guó)法治推進(jìn)中最具價(jià)值和生命力的一種新型裁量治理模式。同時(shí)，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)作為一種特殊的規(guī)則之治，融合在自律與他律之間，平衡于拘束與裁量之間，以其特有的結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢(shì)防止了行政裁量權(quán)的濫用，實(shí)現(xiàn)了行政裁量的有效治理。

伴隨著行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在全國(guó)迅速發(fā)展，各地各部門對(duì)裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定亦存在著形式化、批發(fā)化的傾向，以及重復(fù)性甚至沖突性等問題，使得行政裁量權(quán)基準(zhǔn)欠缺科學(xué)性、系統(tǒng)性，無(wú)法充分發(fā)揮行政裁量自身的內(nèi)在價(jià)值與功能。針對(duì)這些問題，雖然各地各部門紛紛出臺(tái)指導(dǎo)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的管理辦法，對(duì)本地區(qū)、本部門行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，但仍存在基準(zhǔn)制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導(dǎo)致行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為從國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定和管理，《意見》在吸收各地各部門裁量權(quán)基準(zhǔn)制定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了一部全面、系統(tǒng)的指導(dǎo)性文件，提出了制定裁量權(quán)基準(zhǔn)銜接和協(xié)調(diào)的要求，回應(yīng)了我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。

《意見》為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)提供統(tǒng)一的規(guī)范基礎(chǔ)。針對(duì)實(shí)踐中大量涌現(xiàn)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)及其存在的問題，《意見》以統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)為主要任務(wù)，從多方面進(jìn)一步推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的科學(xué)化構(gòu)建和法治化建設(shè)。在統(tǒng)一基準(zhǔn)的形式和內(nèi)容上，針對(duì)理論和實(shí)務(wù)中所使用的“裁量基準(zhǔn)”“裁量標(biāo)準(zhǔn)”“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”等不同范疇及其認(rèn)識(shí)分歧，《意見》明確將其統(tǒng)一表述為“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”，統(tǒng)一界定為是“對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)”。在統(tǒng)一基準(zhǔn)的制定與管理方面，《意見》不僅高度關(guān)注基準(zhǔn)制定的權(quán)限和程序等核心性問題，還明確提出因“可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯示公平”和“客觀情況發(fā)生變化”而需要對(duì)基準(zhǔn)進(jìn)行修改和完善的動(dòng)態(tài)管理。

從規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的類型看，目前實(shí)踐中既有各地各部門制定的具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，也有指導(dǎo)制定具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的文件。從具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)范的行為種類看，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)大多是對(duì)行政處罰行為予以規(guī)范，但也有多地對(duì)行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付等裁量權(quán)基準(zhǔn)作了規(guī)定。針對(duì)實(shí)踐中行政裁量權(quán)基準(zhǔn)呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域、多層次的發(fā)展態(tài)勢(shì)，《意見》對(duì)制定各類行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的權(quán)限、程序等提出了總體性要求，同時(shí)又對(duì)行政處罰、行政許可、行政征收征用等8種類型的裁量權(quán)基準(zhǔn)分別作出具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了基準(zhǔn)制定總與分的統(tǒng)一。

以《意見》為指引，進(jìn)一步推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的法治化建設(shè)?！兑庖姟肥堑谝徊恐醒雽用娼y(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的法治化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。目前，31個(gè)?。▍^(qū)、市）均出臺(tái)了裁量權(quán)基準(zhǔn)管理辦法，涵蓋了對(duì)多種具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)制，地方政府出臺(tái)的具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)數(shù)量約5200個(gè)。在《意見》出臺(tái)后，各地各部門必須以《意見》為依據(jù)對(duì)各級(jí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)管理辦法和各類具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行全面清理，兩類文件的內(nèi)容和條款均不得與《意見》相抵觸。以《意見》為“根本依據(jù)”全面清理和修訂行政裁量權(quán)基準(zhǔn)和管理辦法，建構(gòu)起以《意見》為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)治理的規(guī)范體系。

制度的生命力在于執(zhí)行。為確保《意見》真正發(fā)揮推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的有效性，必須強(qiáng)化對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的執(zhí)行監(jiān)督。這可以通過(guò)《意見》設(shè)定的專門監(jiān)管措施來(lái)實(shí)施，也可以將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)納入常規(guī)性行政執(zhí)法來(lái)監(jiān)管，一體推進(jìn)對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的執(zhí)行監(jiān)督。主要措施有：一是報(bào)備與審查。具有裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)限的行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，需要根據(jù)發(fā)布裁量權(quán)基準(zhǔn)的文本性質(zhì)，具體屬于規(guī)章或規(guī)范性文件，分別進(jìn)行備案接受監(jiān)督。備案審查機(jī)關(guān)不僅要對(duì)裁量權(quán)基準(zhǔn)的合法性進(jìn)行審查，也要對(duì)其是否符合上級(jí)機(jī)關(guān)裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行審查。二是將裁量權(quán)基準(zhǔn)納入日常行政執(zhí)法活動(dòng)，如將裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息，通過(guò)內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)施執(zhí)行監(jiān)督。三是建立裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行考核機(jī)制，通過(guò)行政執(zhí)法評(píng)議考核將裁量權(quán)基準(zhǔn)的執(zhí)行情況作為對(duì)地方政府、政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

（作者□ 周佑勇系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部主任、教授）