構(gòu)建公共服務(wù)行政法，是優(yōu)化行政法的體系結(jié)構(gòu)和建設(shè)現(xiàn)代化法治政府的必由之路。黨的十八屆四中全會對法治政府建設(shè)提出的首要目標(biāo)是全面依法履行政府職能。為了實現(xiàn)這一基本目標(biāo)，行政法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重面向公共行政，推進行政法體系結(jié)構(gòu)與政府職能體系結(jié)構(gòu)的一致化，及時和充分地回應(yīng)政府履職過程中的規(guī)范需求和保障制度供給。在我國服務(wù)型政府的職能體系中，政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)是兩個基本領(lǐng)域并形成我國服務(wù)型政府職能的二元結(jié)構(gòu)。在我國行政法治的發(fā)展中，涉及政務(wù)服務(wù)方面的行政法建設(shè)業(yè)已取得眾所周知的進步，但是在公共服務(wù)方面的行政法建設(shè)，亟待著手進行系統(tǒng)化構(gòu)建工作。

積極回應(yīng)我國現(xiàn)代化進程中對政府公共服務(wù)的系統(tǒng)化需求，是構(gòu)建公共服務(wù)行政法的重要目標(biāo)，也是形成行政法公共服務(wù)制度板塊的基本要求。民生方面公共服務(wù)的系統(tǒng)化，表現(xiàn)為在人的生老病死全生命過程中，各類公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)度不斷提高。我國新的人口政策執(zhí)行方面的公共服務(wù)，已經(jīng)在生育、養(yǎng)育、教育等方面直接聯(lián)結(jié)起來，包括基礎(chǔ)教育方面的“雙減”管理措施和對資本無序擴張的規(guī)制措施。城鎮(zhèn)化、數(shù)字化、創(chuàng)新性人才培養(yǎng)等重要方面的公共服務(wù)，也都反映出各個部門性的、局部的工作必須通過相互關(guān)聯(lián)才能實現(xiàn)服務(wù)宗旨。公共服務(wù)的系統(tǒng)化進程和體現(xiàn)社會正義的公共服務(wù)價值觀，對普遍性和共同性程度更高的行政法法律制度有了更為迫切的需求，因此行政法應(yīng)當(dāng)通過提高其制度形成能力和實際規(guī)范能力，形成公共服務(wù)行政法來及時回應(yīng)這種需求。

既有的行政法基本制度及其行政法理論，尚不足以為履行政府公共服務(wù)職能提供整體和全面的規(guī)范支持。相比行政處罰、行政強制和行政許可等秩序保障性和準(zhǔn)入限制性制度及其權(quán)利救濟手段，公共服務(wù)方面的法律制度不但比較分散、整體性不強，而且在法律形式、效力形成和救濟手段方面的特殊性都缺乏完整的制度安排，尚不能為系統(tǒng)性比較高的政府公共服務(wù)活動提供基礎(chǔ)性規(guī)范。行政給付和行政合同的傳統(tǒng)理論及其制度模式，雖然與政府公共服務(wù)職能關(guān)聯(lián)度比較高，但由于尚沒有完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不能切合我國政府公共服務(wù)規(guī)范需求，也不能充分反映我國公共服務(wù)領(lǐng)域改革進程。

以教育、醫(yī)療、文化、托幼、養(yǎng)老、殯葬及其城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和公用設(shè)施服務(wù)為代表的必需類公共服務(wù)，在經(jīng)歷了早期階段的企業(yè)模式和市場化嘗試后進入轉(zhuǎn)型期。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念，承擔(dān)主要公共服務(wù)職能的事業(yè)單位從2011年開始進行公益導(dǎo)向的分類改革。這一改革現(xiàn)在已經(jīng)取得很大進展并且仍在繼續(xù)進行，同時也遇到極大挑戰(zhàn)。受到挑戰(zhàn)比較嚴(yán)重的領(lǐng)域，也是目前公共服務(wù)中矛盾比較突出的地方，突出表現(xiàn)為醫(yī)療領(lǐng)域中的過度醫(yī)療、醫(yī)藥費用過高和醫(yī)療質(zhì)量堪憂及由此引起的醫(yī)患矛盾，教育領(lǐng)域的中小學(xué)學(xué)生學(xué)習(xí)與培訓(xùn)負擔(dān)過重等問題。

上述諸方面問題的癥結(jié)，很大程度上都可以歸結(jié)為公共服務(wù)固有的公益性和市場機制內(nèi)在的趨利性之間的矛盾，因為，在部分公共服務(wù)中，為提高效率或者改善財務(wù)狀況引入了市場機制，或者面臨外部市場的不合理同業(yè)競爭。根據(jù)2011年事業(yè)單位分類改革的要求，在對行政性和經(jīng)營性事業(yè)單位進行剝離后保留的公益服務(wù)性事業(yè)單位，分為完全公益性的一類單位（例如屬于基礎(chǔ)教育的中小學(xué)），保持部分市場機制的二類公益單位（例如高等學(xué)校和公立醫(yī)院）。這種公共服務(wù)的新體制是在相關(guān)事業(yè)單位自主權(quán)框架下實行的。事業(yè)單位及其決策者對市場機制的利用能力、對同業(yè)市場的競爭能力，以及對公共服務(wù)中的公共利益的保護能力甚至保護意愿，實際上也是不健全和不完備的。尤其是在對服務(wù)提供過程的體制監(jiān)督和外部參與尚不充分的情況下，公共服務(wù)中的公益流失和引發(fā)社會矛盾實際上就難以避免。

面對公共服務(wù)的新體制，既有的法律制度也不能完全適應(yīng)并有效發(fā)揮規(guī)范作用。我國的行政法和民法是相互分離的。這種分離難以適應(yīng)在公益導(dǎo)向的公共服務(wù)中利用逐利性市場機制的情形，傳統(tǒng)行政法的制度和理論也沒有提供現(xiàn)成的答案。所以，為了適應(yīng)我國公共服務(wù)新體制和運行機制的需要，我們必須積極研究公共服務(wù)行政法的理論和實務(wù)，在公共服務(wù)的政府供給責(zé)任、公共服務(wù)的供給人、公共服務(wù)的生產(chǎn)者和生產(chǎn)方式、公共服務(wù)的提供者和提供方式、公共服務(wù)受益人的受益權(quán)利和救濟機制等諸方面給出系統(tǒng)的回應(yīng)。

（作者于安系中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長，廣東外語外貿(mào)大學(xué)云山工作室首席專家）