2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的原因，不同國家在不同的階段對公共服務(wù)范圍的界定、提供方式的選擇，以及制度安排各不相同。當(dāng)前，公共服務(wù)是我國政府的一項(xiàng)重要職能，如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，通過法律制度的完善建構(gòu)公平、高效的公共服務(wù)保障體系，是新時(shí)代行政法學(xué)研究的使命。

我國公共服務(wù)改革大體可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是體制改革期（1978年－2002年）。十一屆六中全會指出社會主義初級階段主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，因而以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放、發(fā)展生產(chǎn)力是社會發(fā)展的重心。這個(gè)時(shí)期，我國公共服務(wù)改革的主要特點(diǎn)可以概括為市場化、社會化、地方化三大特點(diǎn)。改革的切入點(diǎn)是事業(yè)單位改制，目的在于通過賦予事業(yè)單位自主權(quán)，提高公共服務(wù)績效，減輕政府財(cái)政支出壓力。1986年的民法通則將這種自主權(quán)與法人地位關(guān)聯(lián)在一起，明確了事業(yè)單位的法人身份。囿于改革的階段性，對于事業(yè)單位法人自主權(quán)的范圍，事業(yè)單位法人與企業(yè)法人之間的差異，以及如何協(xié)調(diào)事業(yè)單位的公共性與自主權(quán)等深層次的問題，理論與實(shí)踐均未給予應(yīng)有的關(guān)注。1992年至1997年，政事分開和事業(yè)單位社會化成為事業(yè)單位改革的重點(diǎn)，事業(yè)單位社會化、民間資本的引入，打破了政府提供公共服務(wù)的單一供給模式，形成了公共服務(wù)供給的多元化雛形，為多元辦醫(yī)體制、多元辦學(xué)體制等公共服務(wù)供給端改革奠定了基礎(chǔ)。

2002年，我國公共服務(wù)改革正式進(jìn)入了的第二階段，這一階段可以稱為制度完善期（2002年至今）。黨的十六大報(bào)告首次明確了公共服務(wù)是一項(xiàng)重要的政府職能。2017年，黨的十九大明確中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，保障與改善民生成為當(dāng)前的重要議題。隨著國家發(fā)展的民生取向不斷強(qiáng)化，我國逐步推動(dòng)了以“基本公共服務(wù)均等化”為目標(biāo)的公共服務(wù)體系建設(shè)。在完善公共服務(wù)體制的目標(biāo)下，事業(yè)單位改革被列入行政體制改革的總體方案中，中央確立了事業(yè)單位改革的目標(biāo)以及整體規(guī)劃，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，同時(shí)，逐步明確了公共服務(wù)保障中的政府責(zé)任，旨在通過社會政策體系構(gòu)建、公共財(cái)政體制改革和公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新，提高基本公共服務(wù)的普遍性、可及性、公平性和均等化水平。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，將基本公共服務(wù)事項(xiàng)列入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度，明確了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，2021年頒布的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)一步將基本公共服務(wù)分為9個(gè)方面、22大類、80個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。當(dāng)前我國公共服務(wù)相關(guān)制度日益完善并逐步呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，劃分基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)，明確不同類型公共服務(wù)保障中政府的職能定位，實(shí)施公共服務(wù)分類保障制度；其二，效率與公平的平衡是公共服務(wù)的制度核心；其三，確立了多元化的公共服務(wù)供給體制。

對于法學(xué)研究而言，政府職能調(diào)整的意義在于以法律為載體，以社會基本權(quán)利保障為目的，界分國家、社會和市場的關(guān)系，明確政府的法定職責(zé)。政府“公共服務(wù)”職能的履行，涉及“公共服務(wù)”范圍的界定，服務(wù)方式的選擇，以及目前承擔(dān)國家確立的九大類型“公共服務(wù)”職能的事業(yè)單位與國有企業(yè)的改革。如何完善基本公共服務(wù)保障制度？設(shè)立公共組織還是依靠市場供給，哪種是更為有效率的“公共服務(wù)”提供方式？決定模式選擇的相關(guān)因素有哪些？如何通過法律制度的完善實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給中的公平與效率平衡？這些問題亟須理論研究予以回應(yīng)。

總之，公共服務(wù)改革對行政法的研究內(nèi)容與研究視角都帶來極大的沖擊，這種沖擊體現(xiàn)為以自由保障為核心的不得侵權(quán)的政府義務(wù)與公法規(guī)則，不足以承載保障公民的社會基本權(quán)利和規(guī)范政府的“公共服務(wù)”職能等現(xiàn)實(shí)需要。在以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革中，一方面，現(xiàn)實(shí)生活具有無限豐富的需求；另一方面，理論與制度供給又存在著嚴(yán)重的匱乏。理論研究的責(zé)任決定了行政法的研究必須立足于社會基本矛盾的變化，回應(yīng)行政體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，在以公權(quán)力規(guī)制為核心的制度體系之外，逐步完善以政府職能為核心的責(zé)任履行規(guī)則。政府職能的調(diào)整決定了行政法的研究視角與范圍必須走向多元化，這意味著行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)突破以公權(quán)力為核心的傳統(tǒng)行政法的研究領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向以政府職能為核心，回應(yīng)我國行政體制改革的現(xiàn)實(shí)。

（作者李昕系首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授）