明年7月起全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施預(yù)算指標(biāo)核算管理

實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理全流程順向可控逆向可溯

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財(cái)政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法（試行）》要求自2023年1月1日起，在浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實(shí)施預(yù)算指標(biāo)核算管理，自2023年7月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。

□ 本報(bào)記者 萬(wàn)靜

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》文件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施條例等有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），要求自2023年1月1日起，浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實(shí)施預(yù)算指標(biāo)核算管理，自2023年7月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。各地應(yīng)按照預(yù)算管理一體化建設(shè)整體部署，積極推廣落實(shí)改革工作。

實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)狀態(tài)

財(cái)政是國(guó)家治理之基，預(yù)算是財(cái)政管理之柱。黨的十八大以來(lái)，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動(dòng)，我國(guó)相關(guān)部門(mén)密集推出了一系列重大改革舉措，基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架。

2019年財(cái)政部開(kāi)始部署在全國(guó)推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程，積極構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度＋技術(shù)”的管理機(jī)制。在此背景下，預(yù)算指標(biāo)核算管理這一管理理念被提出。

而此次《管理辦法》明確提出，預(yù)算指標(biāo)核算是指政府財(cái)政部門(mén)采用復(fù)式記賬法，對(duì)預(yù)算指標(biāo)管理業(yè)務(wù)或事項(xiàng)進(jìn)行核算，通過(guò)對(duì)預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)、分解、下達(dá)、生成、調(diào)整、調(diào)劑、執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等全生命周期過(guò)程記錄，實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)的來(lái)源、增減及狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理全流程“順向可控，逆向可溯”。其中核算范圍包含一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金等。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授指出，預(yù)算指標(biāo)核算管理是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理理念和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重大變革的一種嘗試，是由過(guò)去的“單向直線型”變?yōu)椤半p向循環(huán)型”。它在不改變現(xiàn)行管理方式和職責(zé)分工的前提下，采用會(huì)計(jì)復(fù)式記賬法對(duì)預(yù)算指標(biāo)全生命周期過(guò)程進(jìn)行記錄，實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)的增減、來(lái)源和狀態(tài)，對(duì)預(yù)算管理各層級(jí)、各環(huán)節(jié)形成有效銜接、控制和報(bào)告，可有效強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，支出預(yù)算和收入預(yù)算遵循“同增同減”原則，確保全面完整反映收支預(yù)算，真正做到預(yù)算管理源頭數(shù)據(jù)無(wú)縫銜接和有效控制。

2021年3月初印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》提出，要堅(jiān)持預(yù)算法定增強(qiáng)法治觀念，強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，注重強(qiáng)化約束，著力提升制度執(zhí)行力，維護(hù)法律的權(quán)威性和制度的剛性約束力。

《管理辦法》也對(duì)此予以明確規(guī)定，“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)允許進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，按照本辦法的規(guī)定設(shè)置和使用核算科目，不得以本辦法規(guī)定的科目及使用說(shuō)明作為進(jìn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)?！?/p>

預(yù)算變動(dòng)須按規(guī)范核算

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），同樣具有標(biāo)志性意義?！兑庖?jiàn)》對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出部署，要求構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算績(jī)效管理制度，硬化預(yù)算績(jī)效管理約束。

《管理辦法》也重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，提出預(yù)算指標(biāo)核算應(yīng)當(dāng)以年度財(cái)政總支出規(guī)?？刂浦С鲋笜?biāo)的生成和使用，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算嚴(yán)格控制指標(biāo)，年度財(cái)政總支出規(guī)?？刂品植块T(mén)的財(cái)政支出預(yù)算。同時(shí)按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的原則，“支出預(yù)算余額控制支出指標(biāo)、支出指標(biāo)余額控制資金支付”的控制機(jī)制，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出。預(yù)算變動(dòng)必須按照業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行核算，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2021年7月，云南省被確定為全國(guó)首批預(yù)算指標(biāo)核算管理試點(diǎn)省份之一，在一年多時(shí)間里全面梳理細(xì)化分解127個(gè)業(yè)務(wù)場(chǎng)景，積極搭建以全過(guò)程記錄、全方位控制、全覆蓋報(bào)告為核心的預(yù)算指標(biāo)核算管理“三大體系”，通過(guò)預(yù)算指標(biāo)核算管理共產(chǎn)生記賬憑證1892萬(wàn)條、憑證分錄3922萬(wàn)條、輔助核算明細(xì)3922萬(wàn)條，充分驗(yàn)證了預(yù)算指標(biāo)核算管理實(shí)施方案和記賬規(guī)則的科學(xué)性、有效性和可復(fù)制性，初步實(shí)現(xiàn)了改革試點(diǎn)目標(biāo)。

安徽省黃山市近年來(lái)開(kāi)展部門(mén)整體和項(xiàng)目支出全面績(jī)效自評(píng)，實(shí)行績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，建立市級(jí)分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)會(huì)同審計(jì)部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)合抽查和重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，建立“財(cái)審”協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)擴(kuò)大公開(kāi)深度和廣度。

升級(jí)現(xiàn)有預(yù)算管理手段

全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，“花錢(qián)要問(wèn)效、無(wú)效要問(wèn)責(zé)”。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)是實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見(jiàn)》提出，力爭(zhēng)用3年至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，大力推動(dòng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，壓減低效無(wú)效資金。

今年7月21日，102個(gè)中央部門(mén)集中公開(kāi)部門(mén)決算。中央部門(mén)在上一年中如何落實(shí)過(guò)緊日子要求、重要項(xiàng)目取得什么效果、政府采購(gòu)的錢(qián)都投到哪里……這些社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題，在各中央部門(mén)的決算中都能找到答案。

施正文認(rèn)為，《管理辦法》的出臺(tái)非常必要和及時(shí)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識(shí)尚未牢固樹(shù)立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開(kāi)范圍和內(nèi)容仍需拓展等問(wèn)題，影響了財(cái)政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。而《管理辦法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算指標(biāo)核算管理要遵循“全面反映收支預(yù)算、嚴(yán)格管控預(yù)算執(zhí)行、有效銜接預(yù)算決算”原則，堅(jiān)持“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的控制機(jī)制，將政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收支總額控制，并通過(guò)將核算科目與核算控制要素進(jìn)行細(xì)分對(duì)應(yīng)，按不同顆粒度進(jìn)行關(guān)聯(lián)，將記賬規(guī)則和控制規(guī)則嵌入預(yù)算管理業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)，形成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)底層控制機(jī)制的重要組成部分，從而進(jìn)一步提高預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和資金支付的安全性。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)、教授肖鵬也認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理制度改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，各級(jí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，預(yù)算管理的規(guī)范性還不夠，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算運(yùn)行信息的掌握也不充分，履職盡責(zé)的能力和水平有待提升。為此，財(cái)政部門(mén)必須對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算管理手段和信息化水平進(jìn)行全面徹底的升級(jí)，提升對(duì)數(shù)據(jù)的管理能力。