民事賠償優(yōu)先制度早有法律規(guī)定，但由于缺乏落地的具體配套制度，一直未能充分發(fā)揮作用。2021年行政處罰法修訂，在罰沒款上繳國庫的條款中增加了“除依法應(yīng)當(dāng)退還、退賠的外，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關(guān)返還罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項”的規(guī)定，為民事賠償責(zé)任優(yōu)先提供了可行路徑。證監(jiān)會、財政部隨即出臺《關(guān)于證券違法行為人財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任的具體工作機制，對切實保護投資者合法權(quán)益具有劃時代意義，充分體現(xiàn)了資本市場的人民性?！兑?guī)定》作為體系化的中小投資者損害賠償救濟機制的關(guān)鍵一環(huán)，要充分發(fā)揮其功能，還需進一步完善制度體系。

加強制度銜接是基礎(chǔ)。同一證券違法行為可能同時導(dǎo)致民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三種責(zé)任，民法典、行政處罰法、刑法、證券法等均規(guī)定了民事賠償優(yōu)先原則，《規(guī)定》對民事責(zé)任與行政責(zé)任的銜接進行了規(guī)定，尚未對三種責(zé)任同時存在的優(yōu)先程序進行具體安排。在鮮言案中，上海金融法院依據(jù)證券法規(guī)定的原則，對其刑事案件中相應(yīng)款項進行了相應(yīng)保全，進一步凸顯民事責(zé)任與刑事責(zé)任銜接的重要性。有必要細化民事、行政、刑事責(zé)任交叉時的處理規(guī)則，明確刑事罰金、沒收財產(chǎn)、行政罰款、沒收違法所得等與民事賠償優(yōu)先的關(guān)系。

強化責(zé)任追究是核心。民事賠償責(zé)任優(yōu)先是嚴(yán)厲打擊證券違法違規(guī)行為的重要環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮制度效果，還需要查處執(zhí)行鏈條共同發(fā)力，強化行政責(zé)任、刑事責(zé)任追究。盡管《最高人民法院關(guān)于審理證券市場虛假陳述侵權(quán)民事賠償案件的若干規(guī)定》取消了前置程序，但從執(zhí)法司法實踐來看，民事責(zé)任的認定仍然與行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究息息相關(guān)。行政責(zé)任、刑事責(zé)任認定的違法事實直接影響民事責(zé)任的裁判結(jié)果；行政責(zé)任、刑事責(zé)任追究的時點直接影響民事責(zé)任的承擔(dān)；行政處罰決定書與民事判決書、刑事附帶民事判決書等法律文書記載的被告、違法事項等是否一致，直接影響著投資者是否能夠申請民事賠償優(yōu)先。因此，有必要持續(xù)加大證券違法違規(guī)行為打擊力度，進一步統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及裁判尺度，提升查處效率，明確違法事實。加強執(zhí)法司法部門的溝通協(xié)調(diào)，建立信息互通反饋機制，深度運用執(zhí)法大數(shù)據(jù)，增強過程協(xié)調(diào)配合，推動法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

民事賠償優(yōu)先的申請并不是無期限的，《規(guī)定》確定了一年的申報期，督促受害投資者及時行使自身權(quán)利，更好地平衡投資者合法權(quán)益保護與法律關(guān)系的穩(wěn)定。因此，使受害投資者及時了解證券違法違規(guī)行為查處情況、罰款執(zhí)行情況等對于保護投資者合法權(quán)益至關(guān)重要。建議執(zhí)法部門進一步細化法律文書要求，強化事實闡述、說理論證，為受害投資者維權(quán)提供充分的依據(jù)。持續(xù)做好行政處罰、行政監(jiān)管措施等執(zhí)法信息的公示，規(guī)范信息公示內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、格式，探索罰沒款繳納情況信息公開。同時，建議相關(guān)部門加強民事賠償優(yōu)先制度的宣傳和解讀，引導(dǎo)投資者積極關(guān)注自身權(quán)利救濟申請條件和期限，向市場傳遞《規(guī)定》保護投資者合法權(quán)益的深遠考慮。

細化規(guī)則指引是關(guān)鍵?！兑?guī)定》從申請情形、申請主體、申請材料、審核程序、退庫流程、繼續(xù)收繳職責(zé)等方面對民事賠償責(zé)任優(yōu)先進行了全流程的規(guī)定，具有開創(chuàng)性意義，但在具體實踐中仍有必要進一步細化規(guī)則指引，強化制度可操作性。例如，“同一違法行為”的認定是識別申請主體范圍的關(guān)鍵因素，但“同一違法行為”指同一個違法行為還是同一類違法行為尚不明確。

完善投保體系是重點。民事賠償優(yōu)先制度是中小投資者損害賠償救濟機制的關(guān)鍵一環(huán)，與先行賠付、行政和解等共同構(gòu)成投資者保護制度體系。無論是民事賠償優(yōu)先、先行賠付還是行政和解，都意在使投資者的損害能夠得到及時賠償，各個制度在不同的環(huán)節(jié)發(fā)揮著保障投資者合法權(quán)益的作用。要最大化發(fā)揮這些制度的功能，還需要制度體系內(nèi)部的配合協(xié)調(diào)，逐步解決制度銜接中的問題。例如，先行賠付者是否可以基于對發(fā)行人以及其他連帶責(zé)任人的追償權(quán)申請民事賠償優(yōu)先？按照目前的《規(guī)定》，民事賠償優(yōu)先申請者主要為受害投資者，因此先行賠付者并不具有申請民事賠償優(yōu)先的權(quán)利。但從鼓勵相關(guān)主體主動賠償投資者的角度來看，建議逐步探索擴展民事賠償優(yōu)先申請主體，強化現(xiàn)行賠付制度與民事賠償優(yōu)先制度的銜接。民事賠償優(yōu)先后違法行為人仍需要繳納罰款，巨大的違法成本可能促使違法行為人主動尋求行政和解，如何更好地發(fā)揮行政和解的功能也值得進一步關(guān)注。（丁福靈）