高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展所依托的發(fā)展制度，是中國式現(xiàn)代化發(fā)展模式的重要內(nèi)容。發(fā)展行政法是關(guān)于政府發(fā)展職能的規(guī)范體系，以法律方式反映我國高質(zhì)量發(fā)展的新戰(zhàn)略、新措施、新理論和新實踐，為我國各級人民政府正確履行發(fā)展職能提供法治支撐和制度保障。

發(fā)展行政法是我國獨特發(fā)展道路的制度化表現(xiàn)，是我國針對經(jīng)濟全球化轉(zhuǎn)型和多邊貿(mào)易體制改革新挑戰(zhàn)的行政法回應(yīng)。在經(jīng)濟全球化轉(zhuǎn)型過程中，各主要經(jīng)濟體都在對政府職能及其相關(guān)法律制度進行調(diào)整，尤其是為保障產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全實行的新產(chǎn)業(yè)政策和支持措施。為適應(yīng)新的國際環(huán)境，我國政府的發(fā)展職能及其法律制度有必要從著重依托國際多邊貿(mào)易體制，轉(zhuǎn)向主要適應(yīng)國內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局的制度創(chuàng)新。我們不但應(yīng)當繼續(xù)在維護國際產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈方面采取必要措施，更重要的是對國內(nèi)大循環(huán)所需要的政府發(fā)展職能及其行為規(guī)范進行創(chuàng)新性制度建設(shè)，特別是進行發(fā)展行政法的構(gòu)建和完善。

發(fā)展型行政法是對高質(zhì)量發(fā)展中行政組織體制和發(fā)展措施及其規(guī)范形式進行的系統(tǒng)性法律整合。發(fā)展行政法的體系構(gòu)建，是我國發(fā)展型行政法治新價值、新原則和制度體系新框架的形成過程，也是中國式行政法理論體系和話語體系的理論創(chuàng)新過程。發(fā)展行政法將把以人民為中心的新發(fā)展理念作為基本遵循，全面體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展原則，對高質(zhì)量發(fā)展的目的、動力、方法和路徑進行行政法上的內(nèi)涵闡述和制度拓展。發(fā)展性規(guī)范常常采取非傳統(tǒng)的軟法，發(fā)展促進性措施也經(jīng)常是經(jīng)濟性的，這些都反映了發(fā)展行政法的包容性和多樣性。

正確處理政府與市場和發(fā)展與安全的關(guān)系，是我國發(fā)展行政法的主要支柱和基本出發(fā)點。發(fā)展行政法的核心內(nèi)容歷來是政府在發(fā)展中的作用。發(fā)展行政法認為后發(fā)國家的現(xiàn)代化，不可能完全是自發(fā)市場獨立運行的結(jié)果，政府在發(fā)展中的作用是必要的并對政府的發(fā)展職能提供行為準則和基礎(chǔ)規(guī)范。有效市場和有為政府是目前我國政府與市場相互關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。政府與市場的這種新型關(guān)系，已經(jīng)在我國高質(zhì)量發(fā)展的實踐中形成了許多具體的發(fā)展促進形式、有效的運行機制和制度性規(guī)則。這些業(yè)已成形的形式、機制和規(guī)則，為發(fā)展行政法的體系化構(gòu)建提供了政策依據(jù)、實踐基礎(chǔ)和規(guī)范因素。對發(fā)展制度的法律價值內(nèi)涵的闡明和更新，應(yīng)當在市場和政府相互關(guān)系的基礎(chǔ)上進行。

產(chǎn)業(yè)安全問題在傳統(tǒng)發(fā)展法學(xué)中屬于非中心議題，現(xiàn)在則是發(fā)展行政法的關(guān)鍵性內(nèi)容。由于正常國際貿(mào)易受到保護主義的極大限制乃至歧視性封鎖，加強對我國產(chǎn)業(yè)的安全保護是必要的。產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全，對建立和保持國家產(chǎn)業(yè)安全關(guān)系重大。注重產(chǎn)業(yè)安全是目前各個主要經(jīng)濟體調(diào)整政府職能和經(jīng)濟政策的共同特征，是我國建立以國內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局的內(nèi)在需求，因此安全與發(fā)展問題對于發(fā)展行政法具有基礎(chǔ)性和普遍性意義?；趪鴥?nèi)產(chǎn)業(yè)安全的需要和國際上以國家安全為由的外部限制，我國不但要完善既有的產(chǎn)業(yè)安全保護行政法制度，而且要按照自主自立原則將科技和教育置于發(fā)展體系中的中心地帶。

我國政府在高質(zhì)量發(fā)展方面的公共政策、行政制度和行動措施，為發(fā)展行政法的系統(tǒng)化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)的行政規(guī)劃、以粵港澳大灣區(qū)為代表的新型區(qū)域發(fā)展模式、以供給側(cè)改革為特征的產(chǎn)業(yè)政策、以創(chuàng)新驅(qū)動為中心的發(fā)展動力政策，為適應(yīng)全球經(jīng)濟競爭的營商環(huán)境優(yōu)化制度、經(jīng)濟數(shù)字化的促進措施、新基建及其政府投資，是我國政府有效履行發(fā)展職能的代表性措施。以這些發(fā)展政策和發(fā)展措施為基礎(chǔ)進行行政法上的體系性構(gòu)建，是發(fā)展行政法的基本形成方式和更新方式。對政府發(fā)展職能和實踐方式的制度化處理，主要是政府職能配置、行政機構(gòu)設(shè)置、行政功能區(qū)設(shè)立、政府間行政合作、政府發(fā)展措施、制度性規(guī)范形式、發(fā)展措施的法律效果等范疇的運用。政府的發(fā)展促進能力是發(fā)展行政法的關(guān)注重點。政府發(fā)展能力包括引導(dǎo)、組織、促進和調(diào)節(jié)的能力，以及政府對公共資源和市場資源的聚集能力、協(xié)調(diào)能力、組織能力、配置能力和應(yīng)用能力。

在發(fā)展行政法的沿革上，對發(fā)展型政府作用的認識和研究產(chǎn)生過重要影響。它的重點是政府基于產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展促進措施，它在行政法上的主要制度形式是政府的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)在經(jīng)濟全球化盛行時期曾受到批評和打壓。在經(jīng)濟全球化轉(zhuǎn)型和多邊貿(mào)易體制改革的新背景下，各國政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新措施及其行為方式層出不窮，政府補貼和行政指導(dǎo)已經(jīng)習(xí)以為常。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，我國特有的發(fā)展模式逐步成型，有效市場和有為政府相統(tǒng)一的發(fā)展體系日臻成熟，也為形成獨立的發(fā)展行政法制度提供了充分條件。發(fā)展行政法以中國式現(xiàn)代化的發(fā)展道路和發(fā)展方式為依據(jù)，為在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用的有為政府提供統(tǒng)一的規(guī)范體系，必將成為一個中國化特點鮮明的重要部門法。

（作者 于 安系中國法學(xué)會行政法研究會副會長、廣東外語外貿(mào)大學(xué)云山工作室首席專家）