基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)需增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，根據(jù)實(shí)際情況依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源，完善基層行政綜合執(zhí)法制度。這意味著社會(huì)治理中心的下移與基層治理的制度化重構(gòu)，要求行政綜合執(zhí)法貼近群眾現(xiàn)實(shí)生活、解決基層治理難題。法治政府建設(shè)要求健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善基層治理綜合執(zhí)法制度要求深化行政執(zhí)法綜合體制改革，加強(qiáng)綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的組織指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)置科學(xué)合理的體制機(jī)制，優(yōu)化行政權(quán)力的配置與協(xié)調(diào)，完善相應(yīng)組織法保障。

設(shè)置科學(xué)合理的體制機(jī)制。行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)是執(zhí)法權(quán)的重新配置，這對于厘清政府與市場的關(guān)系、優(yōu)化中央與地方的執(zhí)法權(quán)配置、健全各部門之間的協(xié)調(diào)合作、增設(shè)臨時(shí)應(yīng)急措施預(yù)案等方面提出了更高的要求。行政執(zhí)法是政策、方略、命令等的執(zhí)行，是法律的常態(tài)化實(shí)施，也是特殊情形下因地因時(shí)的臨機(jī)處斷。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，只依靠基層社會(huì)的自我約束、自我管理難以承擔(dān)如此繁重的治理任務(wù)?；鶎又卫碇匦南乱坪蛨?zhí)法資源下沉要求按照精簡、效能的要求設(shè)置科學(xué)合理的行政綜合執(zhí)法體制機(jī)制，需要設(shè)置科學(xué)合理的體制機(jī)制。

通過科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和體制、機(jī)制、隊(duì)伍、技術(shù)的變革，充分發(fā)揮基層自主治理能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)城市治理體系的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的合理配置。同時(shí)提高資源整合、動(dòng)員群眾和凝聚社會(huì)共識(shí)等治理能力要素，充分調(diào)動(dòng)市場活力，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，以滿足基層社會(huì)利益結(jié)構(gòu)多元、資源主體多樣和治理內(nèi)容復(fù)雜形勢下的治理要求。

優(yōu)化行政權(quán)力的配置與協(xié)調(diào)?；鶎又卫砭C合執(zhí)法將不同屬性、不同種類的行政專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行重組，將行政執(zhí)法權(quán)力集中起來交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)的優(yōu)化調(diào)整與執(zhí)法體制的不斷完善。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出，繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，堅(jiān)持?。ㄗ灾螀^(qū)）原則上不設(shè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)行政執(zhí)法層級，縣（市、區(qū)、旗）一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革原則和要求。

行政執(zhí)法權(quán)限是指行政執(zhí)法主體的職權(quán)范圍，是法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體行使職權(quán)的范圍和界限，行政執(zhí)法主體在各自職權(quán)范圍之內(nèi)行使職權(quán)，既不越位也不缺位是依法行政的理想狀態(tài)。實(shí)踐中往往存在權(quán)力配置不清、管轄領(lǐng)域不明或者公共事務(wù)的復(fù)雜性、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的趨利性等原因?qū)е滦姓?zhí)法權(quán)限的沖突，也表現(xiàn)為多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位、執(zhí)法越位等現(xiàn)象。隨著綜合執(zhí)法工作的展開和運(yùn)行，各地的改革試點(diǎn)也存在一些問題，特別是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系等體制性問題尚未理順，影響著綜合執(zhí)法的成效。

深化基層治理行政執(zhí)法體制改革首先需要實(shí)現(xiàn)行政權(quán)配置法定。將行政執(zhí)法權(quán)依照法定的權(quán)限與程序進(jìn)行調(diào)整符合法治政府建設(shè)職權(quán)法定的基本要求，有利于明確綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政主體資格、法律地位和權(quán)責(zé)范圍，為公民法人其他組織指明救濟(jì)途徑。理順綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)政府職能部門的關(guān)系，則有利于發(fā)揮綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使行政監(jiān)督檢查、行政處罰等先期行為的實(shí)踐優(yōu)勢，為相關(guān)行政職能部門提供執(zhí)行保障，以便解決行政執(zhí)法體制中存在的多頭管理、政出多門、權(quán)限交叉、職責(zé)不清、違規(guī)擾民等問題。

未來一個(gè)時(shí)期，各地各部門應(yīng)當(dāng)在明確執(zhí)法權(quán)限邊界的同時(shí)，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機(jī)制，明確行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)主體。

完善相應(yīng)的組織法保障。如上所述，優(yōu)化行政執(zhí)法權(quán)配置，有利于理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系等體制性問題，發(fā)揮協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法爭議作用，這要求改革成果必須通過完善行政組織法來賦予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的正當(dāng)?shù)匚唬瑫r(shí)通過人大立法來規(guī)范綜合行政執(zhí)法以及固定改革成果。2023年新修改的立法法第八十一條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

此外，2018年11月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》強(qiáng)調(diào)“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”，“明確有關(guān)部門在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的職責(zé)，明確地方政府在推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)”，完善相應(yīng)的組織法建設(shè)也有利于“明確有關(guān)部門在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的職責(zé)，明確地方政府在推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)”以實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域之間行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的相互協(xié)調(diào)和配合，避免執(zhí)法缺位或者多頭執(zhí)法。

（作者熊文釗 系中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、天津大學(xué)講席教授）