2023年4月1日，《中華人民共和國黃河保護法》正式實施。該法是我國繼《中華人民共和國長江保護法》之后制定的又一部流域性法律。該法的出臺，是進一步加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措，對于保障黃河安瀾，推進水資源節(jié)約集約利用，實現人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義，是全面推進國家“江河戰(zhàn)略”法治化的又一標志性立法。該法的實施，標志著以下四大法治功能的實現：

一是填補了黃河流域生態(tài)保護法律漏洞。一方面，黃河具有水少沙多、水沙關系不協調、生態(tài)環(huán)境脆弱的特點。對此，一般性法律缺乏針對性，對特色問題難以覆蓋。黃河保護法針對黃河灘區(qū)管理、水沙關系協調等黃河特有問題進行了制度構建，還制定了如水資源剛性約束、調水調沙、淤地壩管理、入海備用流路管理等制度，具有極強的流域針對性，填補了立法的缺失。另一方面，過去立法缺乏對于新污染物有效治理機制的規(guī)定。黃河保護法首次回應了這一問題。如第80條明確了對持久性有機污染物等新污染物進行管控和治理的主體。再如第74條賦予了省級人民政府對沒有國家水污染物排放標準的特色產業(yè)、特有污染物補充制定地方水污染物排放標準的權力。

二是疏通了黃河流域生態(tài)保護依法管理體系。一方面，變“九龍治水”為“一龍管河”。黃河保護法第4條要求國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展統(tǒng)籌協調機制，全面指導、統(tǒng)籌協調黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展工作。這一規(guī)定改變了過去各地方、各部門分而治水、缺乏聯動的不利情形，有效增強了黃河生態(tài)保護的系統(tǒng)性、整體性、協同性。另一方面，以法律形式厘清了治水各方權責邊界，強化了政府監(jiān)管職責。黃河保護法中，有84條規(guī)定了政府的相關責任及對政府的監(jiān)督，占全部條文數的68.8%。其中直接點出國務院部委13個，規(guī)定了縣級以上地方人民政府職責82處，是規(guī)定各方責任最多的法律之一。

三是強化了破壞黃河流域生態(tài)的法律責任。黃河保護法積極貫徹了“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的要求。其一，實行“雙罰制”。即單位違法，不僅處罰單位，而且對直接負責的主管人員和其他直接責任人員也應當給予相應罰款的行政處罰或者處分。其二，加大處罰力度。如在黃河流域水土保持、取用水中存在違法行為，需要承擔比水法、水土保持法中規(guī)定的罰款額度更高的罰款。再如黃河保護法第109條將罰款上限提升至500萬元。其三，擴大了處罰范圍。如新增4項與黃河流域重點保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。

四是構建了黃河流域生態(tài)保護的法治框架。過去，適用于黃河流域生態(tài)保護的法律法規(guī)有多部，在法律層面就有環(huán)境保護法、水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法。這雖然初步建立了水資源開發(fā)利用與保護的法律框架，但缺乏系統(tǒng)性、整體性和協同性，甚至存在法律沖突現象。黃河保護法集中統(tǒng)一了黃河流域生態(tài)保護法律制度，是黃河流域生態(tài)保護的“法典”。此外，從黃河治理角度而言，黃河流域是一個獨特、完整、復雜、龐大的生態(tài)系統(tǒng)，一般性的法律法規(guī)無法妥善處理黃河流域生態(tài)保護的特殊性問題。制定流域性專門法律，可以為妥善處理黃河流域生態(tài)保護領域內上下游、左右岸以及不同地區(qū)、部門間各種利益關系提供法律框架，為推動黃河流域綠色發(fā)展提供法治保障。

“徒法不足以自行”。在黃河保護法實施過程中，還需要各地方進一步細化相關制度，嚴格、公正、文明執(zhí)法，加強法治宣傳，在社會中形成自覺尊法、學法、守法、用法的良好氛圍。

在立法方面，黃河流域各地方人大應當積極推動有關立法，根據黃河保護法的條文內容，進一步明確職責分工、加強協同聯動、細化重要制度。特別要根據黃河保護法中的授權、委托條款，建立相關生態(tài)環(huán)境保護機制，以進一步落實黃河保護法的相關要求，實現立法目的。

在行政執(zhí)法方面，黃河流域各地方政府應當制定和完善黃河生態(tài)保護相關規(guī)范性文件，確立相關執(zhí)法機制，規(guī)范行政執(zhí)法活動。比如，梳理黃河保護法中賦予的權力，制定或完善權力清單；根據黃河保護法中確立的法律責任，進一步制定行政裁量基準。

在司法方面，各地人民法院應當充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，增強系統(tǒng)觀念，突出問題導向，大興調查研究，不斷完善環(huán)境資源審判體制機制，發(fā)布典型案例，在黃河流域生態(tài)文明建設中提供完善的司法救濟。各地檢察機關也應當積極落實最嚴格制度、最嚴密法治，結合黃河流域司法保護特點，豐富完善預防性、懲罰性、恢復性司法措施，為保障黃河秀美安瀾提供堅強有力的司法監(jiān)督。

在守法方面，應當加強黃河保護法有關制度的宣傳工作。在政府內部，應當積極組織對黃河保護法的學習，幫助執(zhí)法人員深刻領會黃河保護法的立法目的、立法精神和具體制度，更加公正、文明執(zhí)法。在社會上，應當積極組織黃河保護法有關制度的宣傳，幫助人民群眾理解黃河生態(tài)環(huán)境保護的重要性、認識破壞黃河生態(tài)環(huán)境應當承擔的法律責任，減少違法現象，實現法治國家、法治政府、法治社會的統(tǒng)籌推進、一體建設。

（作者熊樟林 公子晨分別系東南大學法學院教授，博士生導師，東南大學教育部教育立法基地研究人員）