證監(jiān)會(huì)發(fā)布債券注冊(cè)制改革相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)

強(qiáng)化以償債能力為重點(diǎn)的信息披露要求

□ 本報(bào)記者 周芬棉

為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的決策部署，深化債券注冊(cè)制改革，助力提高直接融資比重，中國(guó)證監(jiān)會(huì)近日發(fā)布《關(guān)于深化債券注冊(cè)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《債券注冊(cè)制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》）和《關(guān)于注冊(cè)制下提高中介機(jī)構(gòu)債券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《中介機(jī)構(gòu)債券執(zhí)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》），推動(dòng)債券市場(chǎng)更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

統(tǒng)一公司債券監(jiān)管

西北政法大學(xué)教授強(qiáng)力稱，證監(jiān)會(huì)此時(shí)出臺(tái)上述兩部指導(dǎo)意見(jiàn)，恰逢其時(shí)。2020年施行的新證券法明確規(guī)定，公開(kāi)發(fā)行債券實(shí)行注冊(cè)制。實(shí)行注冊(cè)制，可以大大提高債券發(fā)行審核工作效率和可預(yù)期性，有助于激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展活力。如今股票發(fā)行的注冊(cè)制改革已在所有板塊、各證券交易所全面啟動(dòng)，作為一種有價(jià)證券，公司債券的注冊(cè)制改革亦必須加快推進(jìn)。

今年3月發(fā)布的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確：“劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作?！边@意味著長(zhǎng)期以來(lái)存在的公司債券多頭監(jiān)管問(wèn)題有望就此結(jié)束。

由于歷史原因，公司債券由中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，企業(yè)債券由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，金融債券則由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)。

相較而言，公司債券和企業(yè)債券本質(zhì)上相似，都是著眼于公司（企業(yè)）的發(fā)展而發(fā)行的債券，只在審核機(jī)構(gòu)之間存在差異。據(jù)北京市盈科（鄭州）律師事務(wù)所管委會(huì)主任李曙衢介紹，公司債券主要是在證券交易所或全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)等場(chǎng)所公開(kāi)發(fā)行并交易或轉(zhuǎn)讓，發(fā)行主體多為上市公司或掛牌公司，也允許符合條件的未上市公司發(fā)行；企業(yè)債券的發(fā)行主體一般為中央政府部門所屬機(jī)構(gòu)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，只要具備債券發(fā)行條件的企業(yè)，均可按照規(guī)定發(fā)行公司債券，發(fā)行主體、發(fā)行對(duì)象及交易規(guī)則、市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)一致。

強(qiáng)力稱，今年4月21日，證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃轉(zhuǎn)過(guò)渡期工作安排的公告，明確過(guò)渡期為6個(gè)月，在過(guò)渡期內(nèi)企業(yè)債券受理審核、發(fā)行承銷、登記托管等安排保持不變。自4月份起開(kāi)始發(fā)行的企業(yè)債券，交由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管。即由發(fā)行人向證券交易所提交審核材料，符合條件的由交易所向證監(jiān)會(huì)提交報(bào)告，完成注冊(cè)程序。

此前發(fā)行的企業(yè)債券分批移交。在這些安排明確后，證監(jiān)會(huì)及時(shí)就兩份指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布征求意見(jiàn)稿，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，如今正式發(fā)布，時(shí)間正合適。

李曙衢說(shuō)，就程序上講，公司債券注冊(cè)制改革與股票發(fā)行注冊(cè)制改革在程序上趨于一致，均由證券交易所等承擔(dān)公開(kāi)發(fā)行債券審核主體責(zé)任，全面審核判斷發(fā)行人是否符合發(fā)行條件、上市條件和信息披露要求并出具審核意見(jiàn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)以證券交易所等審核意見(jiàn)為基礎(chǔ)履行注冊(cè)程序。

優(yōu)化債券審核機(jī)制

據(jù)證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《債券注冊(cè)制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》根據(jù)證券法、企業(yè)債券管理?xiàng)l例、公司債券發(fā)行與交易管理辦法等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定而制定。

《債券注冊(cè)制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》督促發(fā)行人做好融資統(tǒng)籌規(guī)劃，防范高杠桿過(guò)度融資，實(shí)施發(fā)行人分類監(jiān)管，提高優(yōu)質(zhì)企業(yè)融資便利性，健全以發(fā)行人質(zhì)量和償債風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的中介機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查體系，提升盡職履責(zé)有效性，暢通違約債券出清渠道，持續(xù)完善市場(chǎng)化、法治化、多元化的債券違約風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化債券市場(chǎng)發(fā)展生態(tài)。

其核心要素是，堅(jiān)持制度化規(guī)范化透明化的原則，按照統(tǒng)一公司債券和企業(yè)債券、促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的思路，對(duì)深化債券注冊(cè)制改革作出系統(tǒng)性制度安排。

《債券注冊(cè)制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了4個(gè)方面12條措施。在強(qiáng)力看來(lái)，這些措施具有很強(qiáng)的內(nèi)在邏輯性，環(huán)環(huán)相扣。首先是優(yōu)化債券審核注冊(cè)機(jī)制。強(qiáng)化以償債能力為重點(diǎn)的信息披露要求，建立分工明確、高效銜接的審核注冊(cè)流程，完善全鏈條監(jiān)管制度安排，加強(qiáng)質(zhì)量控制和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范。

其次是壓實(shí)發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)責(zé)任。明確發(fā)行人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行本息償付義務(wù)，加強(qiáng)募集資金管理。提高優(yōu)質(zhì)企業(yè)融資便利性，積極服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目建設(shè)。壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任。

發(fā)行后是存續(xù)期監(jiān)管問(wèn)題。因此接下來(lái)是強(qiáng)化債券存續(xù)期管理。要完善債券日常監(jiān)管體系，健全市場(chǎng)化、法治化、多元化的債券違約風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。

最后是依法打擊債券違法違規(guī)行為。加大對(duì)債券嚴(yán)重違法違規(guī)行為的查處力度，構(gòu)建行政、民事、刑事立體化追責(zé)體系。著力建設(shè)以機(jī)構(gòu)投資者為主的債券市場(chǎng)，健全投資者保護(hù)機(jī)制，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

提升中介執(zhí)業(yè)質(zhì)量

強(qiáng)力稱，在注冊(cè)制下，投資者基于公開(kāi)的資料進(jìn)行投資判斷，而為之把關(guān)的正是中介機(jī)構(gòu)，因此，無(wú)論是股票發(fā)行的注冊(cè)制改革，還是債券發(fā)行，都要強(qiáng)化把關(guān)人之責(zé)。《中介機(jī)構(gòu)債券執(zhí)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》以系統(tǒng)完善中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范為核心，以總結(jié)此前的成功做法和實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題而制定。

《中介機(jī)構(gòu)債券執(zhí)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》遵循債券市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)監(jiān)管，壓實(shí)責(zé)任，明確了服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、強(qiáng)化履職盡責(zé)、深化分類監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法4方面原則，并提出了5個(gè)方面共14條措施。

強(qiáng)化承銷受托業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)規(guī)范。指導(dǎo)意見(jiàn)完善以發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的盡職調(diào)查體系，強(qiáng)化主承銷商督促發(fā)行人提升信息披露質(zhì)量職責(zé)，加強(qiáng)承銷環(huán)節(jié)全過(guò)程規(guī)范管理；增強(qiáng)受托管理機(jī)構(gòu)持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)和主動(dòng)管理義務(wù)等。

著力提升證券服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量。明確提高會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估等執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)債券業(yè)務(wù)全覆蓋。

同時(shí)強(qiáng)化質(zhì)控、廉潔要求和投資者保護(hù)。強(qiáng)化內(nèi)控部門對(duì)業(yè)務(wù)前臺(tái)的有效制衡，突出防范債券發(fā)行中商業(yè)賄賂、不當(dāng)承諾等廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

依法加強(qiáng)監(jiān)管。完善監(jiān)管制度規(guī)則，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)檢查督導(dǎo)，強(qiáng)化債券承銷分類管理。

完善立體追責(zé)體系。強(qiáng)化行政追責(zé)，推動(dòng)行政追責(zé)和司法追責(zé)的高效聯(lián)動(dòng)。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，中國(guó)證監(jiān)會(huì)將扎實(shí)推進(jìn)債券注冊(cè)制改革走深走實(shí)，加快完善公司（企業(yè)）債券制度規(guī)則體系，持續(xù)推進(jìn)審核注冊(cè)工作制度化、規(guī)范化和透明化，強(qiáng)化債券全鏈條監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，全面深化債券市場(chǎng)功能，更好支持國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重大項(xiàng)目建設(shè)。