證監(jiān)會擬修訂公司債券發(fā)行與交易管理辦法

發(fā)行人控股股東實際控制人不得參與非市場化發(fā)行

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證監(jiān)會近日就修訂《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》征求意見，要求強化防假打假要求，壓實發(fā)行人作為信息披露第一責任人的義務(wù)；強化募集資金監(jiān)管，進一步完善募集資金信息披露有關(guān)要求；強化對非市場化發(fā)行的監(jiān)管要求，明確發(fā)行人的控股股東、實際控制人不得參與非市場化發(fā)行。

□　本報記者 周芬棉

今年3月16日發(fā)布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，強化資本市場監(jiān)管職責，劃入國家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責，由中國證監(jiān)會統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)改革決策部署，穩(wěn)妥有序做好企業(yè)債券劃轉(zhuǎn)相關(guān)工作，本著制度先行、規(guī)則先行的原則，證監(jiān)會近日對《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)和《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準則第24號——公開發(fā)行公司債券申請文件》(以下簡稱《24號準則》)進行了修訂，向社會公開征求意見。

本次修訂，最核心的目的是，明確企業(yè)債券適用證券法等上位法，著力構(gòu)建統(tǒng)一的公司債券監(jiān)管制度和規(guī)則體系，在規(guī)章和規(guī)范性文件方面進一步完善公司債券（含企業(yè)債券）制度規(guī)則銜接。

構(gòu)建企業(yè)債公司債統(tǒng)一制度規(guī)則

將企業(yè)債券劃歸證監(jiān)會負責，對債券市場影響重大。

企業(yè)債券當初由發(fā)改委負責和審核有其特別的重要意義，企業(yè)債券和公司債券有許多不同。

據(jù)北京觀韜中茂（上海）律師事務(wù)所合伙人馬建榮介紹，兩者在發(fā)行主體、監(jiān)管方式、發(fā)行期限、發(fā)行利率、募集資金用途、發(fā)行條件和信息披露要求等方面存在差異。比如，在發(fā)行主體上，公司債券是由股份有限公司或者有限責任公司發(fā)行，而企業(yè)債券則由中央政府部門所屬機構(gòu)、國有獨資或國有控股企業(yè)發(fā)行，相比公司債券，其發(fā)行主體范圍更為狹窄，要求更為嚴格；在發(fā)行期限方面，企業(yè)債券一般3至20年，以10年為主。公開發(fā)行的公司債券，一般為3至10年，以5年為主；非公開發(fā)行的公司債券，1年以上。尤其在募集資金用途方面，企業(yè)債券對募集資金的用途有更加明晰的規(guī)定，其中對固定資產(chǎn)投資項目及補充運營資金的項目對債券發(fā)行比例均有明確要求；公司債券對募集資金使用用途則更加廣泛。

雖然兩者有多方面差異，但都屬于債券，本質(zhì)上相似。馬建榮說，早在2020年7月，最高人民法院發(fā)布的《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀要》中就提出，為正確審理因公司債券、企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的發(fā)行和交易所引發(fā)的合同、侵權(quán)和破產(chǎn)民商事案件，應(yīng)統(tǒng)一法律適用，保護債券投資人的合法權(quán)益問題。提出這一主張也事先征求了有關(guān)部門意見。這次修訂《管理辦法》正是基于各部委統(tǒng)一法律適用要求進行的重大修改。

西北政法大學(xué)教授強力說，《管理辦法》在2021年剛進行了大幅修改，現(xiàn)在再作修改，最為重要的目的就是統(tǒng)一企業(yè)債券和公司債券的法律適用，建立統(tǒng)一規(guī)則體系。在機構(gòu)改革方案發(fā)布后，今年4月，發(fā)改委和證監(jiān)會就劃轉(zhuǎn)作了6個月過渡期的工作安排，證監(jiān)會此時征求意見，時機正合適。

據(jù)北京觀韜中茂律師事務(wù)所管理合伙人蘇波介紹，2021年2月，證監(jiān)會對2015年出臺的《管理辦法》進行了比較全的修訂，修訂后的《管理辦法》共九章八十條，較原辦法新增十九條，修訂四十三條，刪除(含合并)十二條。主要思路是落實公司債券公開發(fā)行注冊制改革，明確公開發(fā)行公司債券的發(fā)行條件、注冊程序，調(diào)整了公司債券交易場所，明確了對于證券交易場所審核工作的監(jiān)督機制等，而本次修訂，較2021年《管理辦法》相比，新增一條，共九章八十一條。主要是將企業(yè)債券總體納入公司債券監(jiān)管框架，推動企業(yè)債券與公司債券協(xié)同發(fā)展。

延續(xù)企業(yè)債穩(wěn)健和嚴謹制度安排

蘇波說，根據(jù)萬得數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2023年6月30日，企業(yè)債的發(fā)行規(guī)模是1346.5億元，而公司債的發(fā)行規(guī)模是19005.2億元(不含債務(wù)融資工具等產(chǎn)品)。企業(yè)債和公司債相比，雖然規(guī)模小，但仍然起著十分重要的作用，其一些行之有效的制度安排得以在《管理辦法》中延續(xù)。

蘇波說，《管理辦法》總體沿襲發(fā)改委企業(yè)債的穩(wěn)健嚴謹風險，保留部分企業(yè)債本身特有的風格，設(shè)置了符合企業(yè)債特點的相關(guān)條款。

這種延續(xù)性主要體現(xiàn)在有關(guān)募集資金的管理方面：一是鼓勵募集資金投向符合國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策的項目建設(shè)；二是針對募集資金使用規(guī)范，要求發(fā)行人“應(yīng)當在定期報告中披露公開發(fā)行公司債券募集資金的使用情況、募投項目進展情況”，以及發(fā)行人“募投項目情況發(fā)生重大變化，可能影響募集資金投入和使用計劃，或者導(dǎo)致項目預(yù)期運營收益實現(xiàn)存在較大不確定性”。

按照證監(jiān)會有關(guān)負責人的話說，本次修訂遵循幾項原則：一是堅持穩(wěn)定當頭，做好制度規(guī)則銜接，保持企業(yè)債券市場平穩(wěn)健康發(fā)展。二是夯實制度基礎(chǔ)。在規(guī)章和規(guī)范性文件層面進一步完善公司債券(含企業(yè)債券)制度規(guī)則體系，明確將企業(yè)債券總體納入公司債券監(jiān)管框架，強化監(jiān)管協(xié)同，提升監(jiān)管效能。三是促進功能發(fā)揮。在借鑒企業(yè)債券管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，保持企業(yè)債券“資金跟著項目走”等制度安排，更好發(fā)揮支持國家重大戰(zhàn)略、重大項目建設(shè)等功能。

強化防假打假加強募集資金監(jiān)管

據(jù)了解，《管理辦法》的修訂內(nèi)容主要包括五個方面：一是落實黨和國家機構(gòu)改革部署要求，將企業(yè)債券納入《管理辦法》規(guī)制范圍，促進協(xié)同發(fā)展。二是強化防假打假要求，壓實發(fā)行人作為信息披露第一責任人的義務(wù)，完善中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)、證券交易所開展現(xiàn)場檢查的機制。三是強化募集資金監(jiān)管，進一步完善募集資金信息披露有關(guān)要求。四是強化對非市場化發(fā)行的監(jiān)管要求，明確發(fā)行人的控股股東、實際控制人不得參與非市場化發(fā)行。五是根據(jù)《證監(jiān)會行政許可實施程序規(guī)定》，不再將主承銷商和證券服務(wù)機構(gòu)及其有關(guān)人員被立案調(diào)查列為應(yīng)當中止審核注冊的情形。

其中強化防假打假和募集資金監(jiān)管，主要是根據(jù)以往的監(jiān)管經(jīng)驗作的制度安排。有些發(fā)行人，因財務(wù)造假導(dǎo)致最后違約事件發(fā)生，嚴重損害債權(quán)人合法權(quán)益。

比如最近正在法院二審的勝通集團（即山東勝通集團股份有限公司）違約案。據(jù)馬建榮介紹，2019年3月，勝通集團因被法院裁定進入破產(chǎn)重整程序，引發(fā)了該公司發(fā)行債券的違約。勝通集團債券信息披露違法違規(guī)案是證監(jiān)會2021年證監(jiān)稽查20起典型違法案例之一，勝通集團在2013年至2017年通過虛構(gòu)購銷業(yè)務(wù)、編制虛假財務(wù)賬套等方式，累計虛增收入615億元，虛增利潤119億元。該案是一起債券發(fā)行人財務(wù)造假的典型案件，主承銷商、會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)均被證監(jiān)會作出行政處罰。多家機構(gòu)投資人作為原告起訴各中介機構(gòu)，一審判決各被告承擔比例連帶責任，目前本案正在二審中。

除勝通集團財務(wù)造假案之外，近年來有多家債券發(fā)行人及中介服務(wù)機構(gòu)因虛假陳述財務(wù)造假被處罰的案例，例如“五洋債”“華晨債”“洛娃債”“宜華生活”“康美藥業(yè)”“凱迪生態(tài)”“同濟堂”“康得新”“中信國安”等債券信息披露違法違規(guī)案。

因此，本次修訂的制度規(guī)則，就包括有關(guān)信息披露的問題。

證監(jiān)會有關(guān)負責人說，《24號準則》借鑒現(xiàn)行企業(yè)債券管理經(jīng)驗，強化了募投項目合規(guī)性要求，債券募集資金投向固定資產(chǎn)投資項目的，需提供募投項目土地、環(huán)評、規(guī)劃等合規(guī)合法性文件。企業(yè)債券募集資金投向固定資產(chǎn)投資項目的，要求發(fā)行人提供省級及以上發(fā)改部門出具的專項意見。同時壓實會計師“看門人”責任，明確要求債券發(fā)行人應(yīng)提供會計師出具的發(fā)行人最近一年資產(chǎn)清單及相關(guān)說明文件。