兩部門聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見規(guī)范政府與社會資本合作新機(jī)制

政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施

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為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，近日國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，從規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實施、切實加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對新機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)范。

□ 本報記者 萬靜

政府和社會資本合作（PPP）模式在我國實施近十年，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用。但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，近日國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制（以下簡稱新機(jī)制）提出具體要求。內(nèi)容包括：規(guī)定PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項目，明確收費(fèi)渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任；PPP項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營考核結(jié)果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開，做到信息透明。

業(yè)內(nèi)人士分析指出，《意見》的諸多舉措旨在規(guī)范PPP模式的運(yùn)行，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運(yùn)營水平，確保PPP模式健康發(fā)展、陽光運(yùn)行。

全部采取特許經(jīng)營模式實施

據(jù)發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國際經(jīng)驗看，PPP主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營（Concession）和基于公共部門（政府）付費(fèi)的私人融資計劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實施，但由于多種原因，英國政府已于2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費(fèi)為主的PPP項目也出現(xiàn)了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。

《意見》從規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實施、切實加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對新機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)范，具體包括：

PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項目，明確收費(fèi)渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運(yùn)營成本。

PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

PPP應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項目。

《意見》要求，地方各級人民政府要切實負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。各級財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。

最大程度鼓勵民營企業(yè)參與

記者注意到，《意見》提出最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，是此次新機(jī)制的一個重點。

黨中央、國務(wù)院高度重視發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民間投資有關(guān)工作。今年7月發(fā)改委報請黨中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》，并先后出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實促進(jìn)民間投資工作努力調(diào)動民間投資積極性的通知》《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于實施促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實文件。發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“《意見》提出最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作，是進(jìn)一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的具體舉措?！?/p>

同時，這是回歸PPP本源的舉措。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其中Public指公共部門，Private指私人機(jī)構(gòu)，在我國主要為民營企業(yè)和外資企業(yè)。我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機(jī)制鼓勵優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。

最重要的是，為了進(jìn)一步調(diào)動民間投資積極性。近年來受房地產(chǎn)開發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領(lǐng)域看，民間投資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)積極變化，民間投資重點逐步轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，今年1月至9月，制造業(yè)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎(chǔ)設(shè)施投資2.8、8.3個百分點，呈現(xiàn)出較強(qiáng)投資活力。新機(jī)制明確優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，將進(jìn)一步調(diào)動民間投資積極性，推動民間投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整。

記者還注意到，新機(jī)制將PPP項目的特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當(dāng)延長，允許在項目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費(fèi)項目的積極性。

堅決查處新增隱性債務(wù)問題

值得注意的是，《意見》對于嚴(yán)格審核PPP項目的特許經(jīng)營方案作出了明確限定。比如規(guī)定對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證；必要時可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評估，提高可行性論證質(zhì)量。

同時，《意見》規(guī)定，對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設(shè)地點、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報請原審批、核準(zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項目審核程序，必要時應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作。特許經(jīng)營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致，應(yīng)依法辦理項目法人變更手續(xù)，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授告訴記者，今年8月財政部發(fā)布的《2023年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告》指出，要高度重視防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)格控制新增地方債務(wù)出現(xiàn)，應(yīng)開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，堅決查處各類違法違規(guī)舉債行為，其中就包括濫用PPP模式無端肆意增加各類地方隱性債務(wù)的情況。特許經(jīng)營模式風(fēng)險可控、監(jiān)管嚴(yán)密、投資回報路徑清晰，新機(jī)制提出PPP模式必須全部采取特許經(jīng)營模式實施，更有利于形成更好的政策和市場環(huán)境，防止出現(xiàn)不規(guī)范的模式和潛在的風(fēng)險。同時，新機(jī)制還提出要加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，通過明確規(guī)定地方政府、發(fā)改、財政等各個職能部門的具體責(zé)任，來防止“一邊化債一邊新增地方債”的問題出現(xiàn)。通過強(qiáng)化定期審查評估和監(jiān)管力度，堅決查處新增隱性債務(wù)行為。