以變更決定為核心的復議決定體系更能彰顯復議功能

□　余凌云

2023年行政復議法修改的一個重要內(nèi)容是“細化變更、確認違法等決定的適用情形，調(diào)整決定順序，增加確認無效、責令履行行政協(xié)議等決定類型”，從而構(gòu)建了以變更決定為核心的行政復議決定體系。這是一個可圈可點的巨大進步，更加貼切行政復議功能定位，行政復議也能夠進一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正回應申請人訴求，實質(zhì)化解行政爭議，發(fā)揮出解決行政糾紛主渠道作用。

從理論上講，行政復議建立在行政機關(guān)上下領(lǐng)導關(guān)系之上。復議機關(guān)作為上級領(lǐng)導機關(guān)，對行政行為的審查力度要遠比法院深，而且，有權(quán)直接改變不適當?shù)男姓袨?。而行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。在司法審查的深度上，法院卻有所顧及，不能打破分權(quán)，以司法裁判直接代替行政決定，否則，法院就變成了行政機關(guān)的上級機關(guān)，抹去行政訴訟和行政復議之間的“楚界漢河”，司法權(quán)與行政權(quán)合二為一了。因此，“審得深”“變的多”，是行政復議和行政訴訟的重要區(qū)別。

但遺憾的是，這在以往歷次行政復議立法中，包括行政復議條例（1990年）、行政復議法（1999年）、行政復議法實施條例（2007年），都未得到妥善處理。這或多或少影響了行政復議作用的充分發(fā)揮。在本次行政復議法修改中，這個問題得到充分重視，不僅調(diào)整了行政復議決定類型次序，建立了變更決定為核心的復議決定體系，還有意拉開與行政訴訟的審查層次，將“明顯不當”改為“內(nèi)容不適當”。

首先，“審得深”。行政復議法（1999年）第1條規(guī)定了行政復議的目的是“防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為”，然而，第28條卻將“不當”進一步縮小為“明顯不當”。同一部法律之內(nèi)對審查深度卻使用兩個不同術(shù)語，已有不妥。但與行政訴訟法（1989年）第54條第（四）項規(guī)定的“顯失公正”至少在用語上有區(qū)別。從文義解釋上，“顯失公正”似乎比“不當”“明顯不當”要求高?！帮@失公正”是指實質(zhì)違法，屬于重大且明顯的不公正?！安划敗薄懊黠@不當”的外延應該更廣，還包括一般意義上的顯然不合理、不盡合理，尚未質(zhì)變?yōu)檫`法。倘若如此，上述行文遣字姑且還算是體現(xiàn)了行政復議與行政訴訟之間的差異，但其實不然。當時行政復議立法參與者也是從實質(zhì)違法意義上去闡述“明顯不當”，比如，沒有平等對待，與行政訴訟上的“顯失公正”無實質(zhì)不同。2014年行政訴訟法修改后，其中第70條第（六）項、第77條第1款又將先前的“顯失公正”改為“明顯不當”。至此，行政復議法和行政訴訟法在用詞上的差別也不復存在。

2023年新修訂的行政復議法注意到了上述無差別實為不妥，不再援用“明顯不當”，回歸了“內(nèi)容適當”，與第1條“不當”保持一致。第63條第1款第（一）項規(guī)定，對于內(nèi)容不適當?shù)模梢宰兏?。也就是說，不僅明顯不當，就是一般不適當，復議機關(guān)都有權(quán)審查并作出變更決定。

這突破了以往在制度設(shè)計上僅將行政復議作為行政訴訟的配套制度，也打破了“能夠復議的，就能訴訟。反之，亦然”之通常認識?，F(xiàn)在，可以申請行政復議，不見得可以提起行政訴訟。新修訂的行政復議法第10條規(guī)定才變得十分必要，有的放矢，對復議決定不服，要“依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟”。言下之意，只有對“明顯不當”的行政行為，當事人才可以提起行政訴訟，對于一般意義上的“不適當”，復議決定就是終局決定了。

其次，“變的多”。從新修訂的行政復議法第63條第1款規(guī)定看，對于事實清楚、證據(jù)確鑿的，或者經(jīng)過復議能夠查清事實的，僅是未正確適用依據(jù)、內(nèi)容不適當、理由不全面、不準確，允許復議機關(guān)直接作出變更決定。這顯然比行政訴訟法（1989年）第54條第（四）項、行政訴訟法（2017年）第77條第1款規(guī)定的變更判決廣得多。法院只能對“明顯不當”的行政處罰決定，或者涉及對款額的確定、認定確有錯誤的行政決定判決變更。

因此，在救濟方式上，行政復議與行政訴訟迥然不同。行政復議是建立在行政機關(guān)上下級關(guān)系之上。行政復議機關(guān)應當優(yōu)先考慮變更決定，撤銷并責令重做是例外?！澳茏?，盡變?！迸c之相反，法院應當優(yōu)先考慮判決撤銷重做，判決變更只是例外?！澳艹?，先撤?！边@體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊讓，法院應當尊重行政機關(guān)的第一次判斷，盡量不直接替代行政機關(guān)作出決定。

新修訂的行政復議法第64條規(guī)定了撤銷決定，理由與行政訴訟法（2017年）第70條規(guī)定的撤銷判決差不多，包括主要事實不清、證據(jù)不足；違反法定程序；適用的依據(jù)不合法；超越職權(quán)或者濫用職權(quán)。但是，放到體系解釋上，結(jié)合第63條變更決定，應該是在以下例外情形下，復議機關(guān)可以撤銷并責令重做。第一，復議機關(guān)查明事實不清，且行政機關(guān)更有條件進一步查清事實。復議機關(guān)可以決定撤銷，并責令行政機關(guān)重做。第二，復議機關(guān)查明程序違法，需要行政機關(guān)重新履行程序義務，復議機關(guān)可以決定撤銷，責令行政機關(guān)重做。第三，必須由行政機關(guān)處理的事項，復議機關(guān)無法或不宜越俎代庖、親力親為，應當決定撤銷、責令重做。比如，復議機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為適用的依據(jù)不合法、超越職權(quán)或者濫用職權(quán)，但是，還是需要行政機關(guān)實質(zhì)性處理有關(guān)問題，復議機關(guān)無法直接變更的，可以決定撤銷并責令重做。

（作者系清華大學法學院教授、博士生導師）