數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，部署組建國家數(shù)據(jù)局，明確了國家數(shù)據(jù)局的使命，其中第一項任務(wù)就是“負責(zé)協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)”。今年4月，國家數(shù)據(jù)局召開首次全國數(shù)據(jù)工作會議，從健全基礎(chǔ)制度、釋放要素潛能、加快轉(zhuǎn)型賦能等八方面對2024年數(shù)據(jù)工作作出部署。

為加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，2022年12月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），提出了20條重要舉措。

“數(shù)據(jù)二十條”的核心要義是建立四大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系：一是建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系；二是建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度體系；三是建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度體系；四是建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度體系。

筆者認為，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的前提。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系是其他三大類數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度體系的根基。沒有歸屬清晰、合規(guī)利用、權(quán)益保障的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，就無法形成高效公平、合規(guī)有序、安全可控的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系下的基礎(chǔ)制度在“數(shù)據(jù)二十條”中多達5項，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置，到公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)，以及對數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益的保障，構(gòu)建了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行的基本規(guī)則，為其他三類數(shù)據(jù)要素制度體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，是現(xiàn)代社會生產(chǎn)經(jīng)營活動所需要的基礎(chǔ)性資源，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的核心是激活數(shù)據(jù)要素市場，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的作用。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)不同，其最大區(qū)別在于數(shù)據(jù)的生成具有共生性，且具有非稀缺性和非排他性，數(shù)據(jù)一旦形成，可以被多個使用者同時利用、重復(fù)利用和循環(huán)利用，數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)使用價值的擁有，不會因為新增數(shù)據(jù)使用者的數(shù)量而減少。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度必須跳出所有權(quán)思維定式，探索“共生數(shù)據(jù)、共同共有、共同使用、共享收益”的新模式，強化以合法持有和利用數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，聚焦數(shù)據(jù)要素的各參與方在采集、加工使用、交易流通以及應(yīng)用全過程中與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益即數(shù)據(jù)要素價值的釋放。

建立健全歸屬清晰、合規(guī)利用、權(quán)益保障的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是激活數(shù)據(jù)要素市場，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，賦能經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。筆者認為，構(gòu)建歸屬清晰、保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，需要解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在兩大層面的清晰問題：一是數(shù)據(jù)在法律層面的清晰，這要求要賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)明確的法律地位，否則很難實現(xiàn)市場主體享有合法持有、使用、獲取數(shù)據(jù)要素價值的權(quán)益；二是數(shù)據(jù)在經(jīng)濟層面的清晰，這要求數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合法持有者對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有極強的約束力，這需要構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的約束依據(jù)，并通過約束依據(jù)明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的收益目標(biāo)。

“數(shù)據(jù)二十條”提出，要界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，這是一項重大的新型產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。以上“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)是建立數(shù)據(jù)資源的合法持有權(quán)，這里的“合法持有”與“依法持有”有著本質(zhì)的區(qū)別，前者要求現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確禁止的即可為；后者則要求嚴格按照已有的法律法規(guī)，只要法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的就不能做。顯然，在當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場沒有明確法律法規(guī)的前提下，數(shù)據(jù)“合法持有”的價值導(dǎo)向?qū)⒆畲笙薅鹊乇Ｗo數(shù)據(jù)要素市場各參與方利用數(shù)據(jù)的權(quán)益。

對數(shù)據(jù)資源的合法持有，是數(shù)據(jù)生產(chǎn)者從事數(shù)據(jù)加工使用和后續(xù)從事數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營活動的前提條件。因此，數(shù)據(jù)的確權(quán)機制主要解決數(shù)據(jù)資源的合法持有；數(shù)據(jù)資源的授權(quán)則重點聚焦如何推動數(shù)據(jù)資源的高質(zhì)量供給，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的要素價值，特別是充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源的要素價值。

在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營主體的選定方面，應(yīng)重點聚焦重點行業(yè)和領(lǐng)域，挖掘具有較強可實施性的典型數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景，評估授權(quán)運營主體在授權(quán)運營期限內(nèi)能否取得顯著的數(shù)據(jù)要素價值應(yīng)用成效。同時，要堅持“兩個毫不動搖”的原則，公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權(quán)，確保有實力的民營企業(yè)公平參與數(shù)據(jù)要素市場競爭，平等運營和使用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，并取得公平合理的收益。

以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)為核心的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，涉及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會穩(wěn)定、國家安全等方方面面，與各類企業(yè)和廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)，在具體制定和實施過程中將會面臨更多的挑戰(zhàn)和不確定性。我們要立足更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，探索和研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易、流通、分配、治理的基本規(guī)律，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展和安全，敬畏和尊重數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展規(guī)律，在實踐中完善，在探索中發(fā)展。

（作者王春暉系浙江大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院雙聘教授、中國行為法學(xué)會數(shù)據(jù)要素決策咨詢專家委員會主任兼首席專家）