填補公平競爭審查制度立法空白

《公平競爭審查條例》明確制定政策的19項“不得” 

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近日公布的《公平競爭審查條例》將于今年8月1日起施行，對于加快建設全國統(tǒng)一大市場、保障各類經營主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭具有重要意義。

□ 本報記者 萬靜

公平競爭法律制度是市場經濟的一項重要基礎性制度，關系到市場在資源配置中決定性作用的充分、有效發(fā)揮。近日公布的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）將于今年8月1日起施行，對于加快建設全國統(tǒng)一大市場、保障各類經營主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭具有重要意義。

《條例》一方面致力于回應市場經營主體的關切，從市場準入和退出、商品要素的自由流動、生產經營成本和生產經營行為四個方面，一共確定了19項政策措施中不得包含的內容。另一方面致力于解決公平競爭審查制度剛性約束不足的問題，進一步健全制度的實施機制，強化監(jiān)督保障措施，推動制度落實落地，更大力度打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。

設立19項禁止性“紅線”

2016年印發(fā)的《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）要求，行政機關和法律法規(guī)授權具有管理公共事務職能的組織在起草涉及經營主體經營活動的政策措施時，應當進行公平競爭審查，至此公平競爭審查制度在我國正式確立。

八年來，這項制度的實施對于促進有效市場和有為政府更好結合，推動國內市場高效暢通，發(fā)揮了重要作用。但是在實施過程中也存在一些問題。在一些地方和領域，未按照要求開展政策措施的公平競爭審查，造成在市場準入、要素獲取、政府采購、招標投標、獎勵補貼等方面對經營者，尤其是民營企業(yè)進行歧視差別對待，地方保護、區(qū)域封鎖和行業(yè)壁壘等情形仍然存在，“準入不準營”“玻璃門”“旋轉門”等現象尚未消除。

為了給各類經營主體公平競爭營造一個良好的環(huán)境，《條例》從四個方面明確了19項政策措施不得包含的內容，建立了一個涵蓋經營主體生命全周期、經營全鏈條的審查標準體系。

在市場準入和退出方面，要保障機會平等?！稐l例》規(guī)定，有關政策措施不得對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等違法設置審批程序，不得設置一些不合理的或者歧視性的準入條件，也不能通過違法設置或者授予特許經營權、限定交易等方式妨礙市場的公平準入。

國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協調司司長周智高介紹說：“在監(jiān)管執(zhí)法中我們發(fā)現，有的地方可能會通過下發(fā)文件等方式直接指定某個企業(yè)提供商品和服務，這樣就排除了其他企業(yè)的準入機會，屬于《條例》禁止的行為?！?/p>

在商品要素的流動方面，要保障進出自由。《條例》明確，不得限制外地或者進口的商品要素進入本地市場，也不得阻礙本地經營者遷出或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地經營者參加本地的政府采購、招標投標等經濟活動；不能對外地或者進口的商品要素、外地經營者在價格收費、資質標準、監(jiān)管執(zhí)法等方面實行歧視性待遇。

“有個別地方為了本地經濟發(fā)展，對本地企業(yè)遷出設置了一些障礙，妨礙企業(yè)自主遷移，這就違反了《條例》的規(guī)定?！敝苤歉哒f。

在影響生產經營成本方面，要保障競爭公平。《條例》要求，沒有法律、行政法規(guī)依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優(yōu)惠，實施選擇性、差異化財政獎勵或者補貼，也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費等方面給予特定經營者優(yōu)惠。

在影響生產經營行為方面，要保障經營自主?！稐l例》要求，不得強制或者變相強制經營者實施壟斷行為，也不得違法干預實行市場調節(jié)價的商品要素價格水平或者超越法定權限制定政府指導價、政府定價，要切實維護企業(yè)的經營自主權。

增強制度剛性約束力度

徒法不足以自行，制度再好關鍵還在于落實。

《條例》主要延續(xù)了2016年《意見》所制定的政策措施起草單位自我審查模式。如何防止起草單位在審查過程中走形式、“跑空轉”的現象出現，成為社會各界關注的焦點。

對此《條例》作出了重點的制度安排，主要有四個方面：第一，通過嚴格的工作監(jiān)督來推動落實。《條例》建立了包括抽查、督查等在內的較為系統(tǒng)的監(jiān)督機制，比如要求市場監(jiān)管部門建立公平競爭審查抽查機制，組織對有關政策措施進行抽查，如果發(fā)現違反《條例》要求的政策措施要督促整改；明確了國務院定期對縣級以上人民政府有關工作情況開展督查，督促地方嚴格落實《條例》的要求。

第二，通過有效的考核評價來推動落實?！稐l例》要求縣級以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價內容，把激勵和約束有機結合起來，切實增強各級行政機關落實公平競爭審查制度的積極性、主動性。

第三，通過嚴肅的追責問責來推動落實。《條例》建立了約談機制，規(guī)定起草單位如果未按照條例規(guī)定開展公平競爭審查，經市場監(jiān)管部門督促仍未整改的，上一級市場監(jiān)管部門可以對其負責人進行約談。同時也明確了法律責任，對未依照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查造成嚴重不良影響的，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第四，通過全面的社會監(jiān)督來推動落實?！稐l例》明確對于有關政策措施，任何單位和個人都可以向市場監(jiān)管部門舉報，并且要求市場監(jiān)管部門向社會公開受理舉報電話、信箱或者電子郵件地址，市場監(jiān)管總局將指導地方市場監(jiān)管部門切實暢通舉報渠道，及時回應企業(yè)關切。

“為了確保審查結論的客觀和準確，《條例》要求在進行公平競爭審查的時候，應當聽取有關經營者、行業(yè)協會、商會等利害關系人關于公平競爭影響的意見，如果是涉及社會公共利益的，還要聽取社會公眾的意見。在審查結束后，起草單位要作出明確的審查結論。如果是適用例外規(guī)定的，還要在審查結論中進行詳細說明。這是我們整個審查機制的設置。此外在保障方面，《條例》要求縣級以上人民政府要建立健全公平競爭審查機制，保障公平競爭審查的工作力量，將公平競爭審查的工作經費納入本級政府預算?！敝苤歉哒f。

市場監(jiān)管總局法規(guī)司司長彭新民介紹說，此次《條例》緊緊圍繞“預防”兩個字，定位在從制定有關政策措施的起草環(huán)節(jié)開始，除規(guī)定的例外情形，沒有經過公平競爭審查或者經公平競爭審查不符合《條例》規(guī)定的，一律不得出臺，這增強了制度的剛性約束。《條例》堅持應納盡納、應審盡審原則，將涉及經營者經濟活動的所有政策措施，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施都納入公平競爭審查范圍，這體現了政府部門在維護公平競爭市場秩序方面的一種自我約束、自我監(jiān)督和帶頭自覺合規(guī)態(tài)度。

市場競爭秩序穩(wěn)步向好

統(tǒng)一大市場，公平競未來。

以公平競爭增強市場活力，提高統(tǒng)一大市場持續(xù)發(fā)展動力，通過全面落實公平競爭審查制度，消除各種市場壁壘，使各類資本機會平等、公平進入、有序競爭。

據市場監(jiān)管總局公布的數據顯示，公平競爭審查制度實行八年以來，地方保護和區(qū)域壁壘得到了有力破除，全國累計審查政策措施161.8萬件，清理存量文件447萬件，廢止和修訂了排除、限制競爭的政策措施9.3萬件，一批妨礙經營主體公平準入、影響經營主體公平競爭、限制商品要素自由流動的政策措施得到了有力糾正。

與此同時，我國公平競爭審查制度的實施機制也不斷健全。相繼出臺了《公平競爭審查制度實施細則》《公平競爭審查制度第三方評估實施指南》等一系列配套規(guī)則，發(fā)布了招標投標領域的公平競爭審查實施細則，制度體系進一步健全。同時，按照國務院統(tǒng)一部署，市場監(jiān)管總局連續(xù)5年組織開展公平競爭審查督查，連續(xù)3年對部分省份公平競爭審查制度的實施情況進行第三方評估，還在一些地方開展公平競爭審查信息化試點，使得公平競爭審查制度效能不斷提升。

隨著公平競爭審查制度的實施，各級行政機關的公平競爭意識得到了明顯提高。周智高介紹說：“公平競爭審查從2016年建立到2019年實現國家、省、市、縣四級政府全覆蓋，各級人民政府都建立了多部門聯席會議等協調機制。從我們的調研情況看，隨著這個制度的實施，各級行政機關的公平競爭意識得到了明顯提高，保護和促進公平競爭的自覺性、主動性進一步增強，對全面正確履行政府職能也發(fā)揮了很好的促進作用?！?/p>

從2016年公平競爭審查制度以國務院文件形式出臺，到2022年修改的反壟斷法明確提出國家要建立健全公平競爭審查制度，再到這次公布的《條例》首次以行政法規(guī)的形式對公平競爭審查的對象、標準、機制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細的規(guī)定，填補了公平競爭審查制度的立法空白，標志著我國已經基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

公平競爭法律制度體系更加完備，市場競爭秩序穩(wěn)步向好，為各類經營主體投資創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境。截至2024年5月底，我國實有民營經濟主體總量18045萬戶，占比從2019年的95.5%增長為96.4%，其中民營企業(yè)5517.7萬戶、個體工商戶12527.3萬戶。市場活力充分迸發(fā)，經濟發(fā)展的內生動力進一步增強。

通過《條例》的出臺實施，公平競爭審查制度可以得到更加有力的落實，為我國打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，加快建設全國統(tǒng)一大市場提供更加堅強的支撐。