新修訂的行政復議法規(guī)定，發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。四川省行政復議工作堅持“人民至上”理念，將群眾利益與訴求放在首位，大力推進行政復議規(guī)范化建設，健全行政復議制度機制、規(guī)范行政復議場所、建設職業(yè)化專業(yè)化行政復議隊伍、提升行政復議辦案質(zhì)效、完善便民為民措施，四川省新收行政復議案件連續(xù)三年快速增長，2024年1月至9月新收案件17859件，同比增長103.5%，行政復議化解行政爭議主渠道作用成效明顯。

相較于行政訴訟，行政復議具有便捷高效等優(yōu)勢。根據(jù)新修訂的行政復議法，行政復議工作主要由各級人民政府承擔，我國憲法賦予縣級以上地方人民政府領(lǐng)導所屬工作部門和下級人民政府工作的權(quán)力與責任，人民政府與工作部門及下級政府之間的關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，由人民政府承擔復議職責，有利于監(jiān)督下級機關(guān)依法行政，也有利于實質(zhì)化解行政爭議。同時，行政復議機關(guān)擁有更多化解行政爭議的手段，可以變更事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤以及內(nèi)容不適當?shù)男姓Q定，還可以調(diào)解，這些手段增強行政復議機關(guān)實質(zhì)解決爭議的能力。此外，行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議，方便復議機關(guān)調(diào)動各類行政資源解決引發(fā)行政爭議的實際問題，促進爭議實質(zhì)性化解。

不過，由行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭議，行政復議也面臨公正性不足的質(zhì)疑。這要求復議機關(guān)堅持以人民為中心理念，在解民紛、紓民困、暖民心上下功夫，讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。除此之外，還需要認識行政爭議的特殊性，立足行政爭議本質(zhì)開展行政復議工作。

不少行政爭議系多個爭議復合構(gòu)成，申請復議的行政爭議可能僅是眾多爭議之一，其他爭議未被申請復議，相關(guān)利益主體也未參與行政復議活動。如前后關(guān)聯(lián)行政行為，行政機關(guān)以其他行政機關(guān)的前行政行為為基礎(chǔ)作出后行政行為，復議申請人認為前后行政行為均不正確，此時存在兩個行政爭議，申請人基于各種原因僅對后行政行為申請行政復議，僅解決后行政爭議并不能實質(zhì)化解行政機關(guān)與相對人之間的爭議。行政機關(guān)實施土地征收、處罰致害人、裁決民事爭議、房屋登記等行政行為，都會出現(xiàn)或者引發(fā)多個爭議，這些爭議包括前后行政行為爭議，還包括民事爭議，如賣房人與購房人之間的爭議。實質(zhì)化解行政爭議，須發(fā)揮行政復議的制度優(yōu)勢，除行政復議申請人和被申請人外，還應當有與案件處理結(jié)果存在利害關(guān)系的第三方參與，系統(tǒng)解決復合爭議，形成多主體參與化解行政爭議的局面。四川省多個行政復議典型案例說明，組織相關(guān)利益主體參與行政復議，有利于提升實質(zhì)化解行政爭議的成功率。

部分被申請復議的行政爭議僅是表面上、形式上的爭議，真實的、實際上的爭議隱藏于表面爭議之后。如部分政府信息公開類復議案件，復議申請人看似不認可政府信息公開決定，屬于政府信息公開爭議，實則是申請人對行政機關(guān)征收補償、賠償?shù)葲Q定有異議，申請信息公開只是獲取補償、賠償?shù)氖侄?。如果復議機關(guān)僅審理政府信息公開決定，解決政府信息公開爭議，其實并未實質(zhì)化解爭議，相對人與行政機關(guān)之間的實際爭議仍然存在。實質(zhì)化解行政爭議，有必要透過表象爭議解決實際爭議，利用復議機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督的制度優(yōu)勢，組織利益相關(guān)各方參與調(diào)解，一攬子解決實質(zhì)爭議。

行政爭議一般是權(quán)利爭議，行政復議應將重點放在解決利益糾葛上。雖然行政復議法賦予行政復議防止和糾正違法或者不當行政行為、保護公民法人及其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)等功能，但行政復議法也要求，申請人或者第三人申請或者參加行政復議須與爭議行政行為有利害關(guān)系，也就是申請人、第三人參加行政復議的目的是維護自身合法權(quán)益。由此可見，行政復議實質(zhì)上是解決當事人、第三人的利益訴求，實質(zhì)化解行政爭議須立足解決行政機關(guān)與申請人、第三人之間的利益糾紛。行政復議法規(guī)定了維持、變更、撤銷、確認違法、確認無效等復議決定類型，從實質(zhì)化解爭議的角度出發(fā)，若發(fā)現(xiàn)行政行為存在適用法律錯誤、決定內(nèi)容不適當、事實不清、證據(jù)不足等情形，行政復議機關(guān)原則上不宜采用撤銷決定或者責令重新作出行政行為的決定，應盡可能采用變更決定，避免程序空轉(zhuǎn)，浪費行政資源。行政決定實體錯誤且影響相對人權(quán)益的，不宜作出確認違法的復議決定，原因是確認違法并未解決行政實體爭議，應作出撤銷或者變更的復議決定。依法應予撤銷，但是撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，在確認行政行為違法的同時，應按照法律規(guī)定對利益受損人給予必要的救濟。

實質(zhì)化解行政爭議必須依法進行。依法行政是行政機關(guān)活動的最重要準則，行政爭議是行政機關(guān)行使職權(quán)或者履行職責發(fā)生的爭議，必須依法解決爭議。新修訂的行政復議法規(guī)定，行政復議機關(guān)辦理行政復議案件，可以進行調(diào)解。實踐中要求行政復議機關(guān)將調(diào)解貫穿行政復議全過程、加強重點領(lǐng)域調(diào)解工作等，著重調(diào)解成為化解行政爭議的原則。同時，調(diào)解應當遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定。行政機關(guān)不應為了調(diào)解而突破自身的職責權(quán)限，更不得損害公平正義，危害法治權(quán)威。

（作者徐繼敏系四川大學法學院教授）