按照國務院年度立法工作計劃，制定《行政規(guī)范性文件制定程序條例》的工作正在積極推進。對行政規(guī)范性文件的依法治理，是測量依法行政有效性的關鍵制度，是國家行政活動須臾不能缺少的制度性工具。如果對行政規(guī)范的約束失效，將使法律法規(guī)等上位規(guī)范因不能最終傳導到位而被空置，產生行政權在施行階段脫離法律規(guī)范控制的風險。對行政規(guī)范的依法治理是行政法治現代化的基本標志。行政法上以行政措施效力管理及其個案救濟等后端制度上為重心的傳統正在改變，對行政規(guī)范的依法治理在行政法體系中的優(yōu)先性已經得到廣泛的承認。

行政規(guī)范是行政決定和命令的規(guī)范形態(tài)，可以針對不特定對象或者特定群體普遍適用。在我國，對于行政規(guī)范最初的法定表述是有所謂“具有普遍約束力的決定和命令”。1989年公布的行政訴訟法第12條規(guī)定的不得提起行政訴訟的事項，包括“行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。根據2001年中華人民共和國加入世界貿易組織議定書第2條（貿易制度的實施）第D款（司法審查）的規(guī)定，行政活動依據包括了“普遍適用的司法決定和行政決定”，排序在“法律、法規(guī)”之后。這種具有普遍約束力的行政決定和命令可以有多種表現形式，行政規(guī)范性文件是其中之一?；趥€案性行政決定或者命令形成的行政作法和習慣，也可以形成有實際約束力的行政規(guī)范，但是它的制度約束性的明確度和適應力低于行政規(guī)范性文件。對于適用特定群體賦予或者限制特定權利或者利益的行政決定，盡管適用的群體和內容具有特定性，但是由于該群體內不同人員之間存在實際差異性和適用行政決定的一體性，仍然可以認為該行政決定具有普遍性特征，也可以納入行政規(guī)范的范圍。

行政規(guī)范的高度靈活性、復雜的結構性和適用的廣泛性，使法律治理面臨極高的難度和巨大的挑戰(zhàn)。行政規(guī)范性文件，無論是創(chuàng)制性的，還是補充性和執(zhí)行性的，在基本內涵上都具有法定職能范圍內的酌情裁量屬性。它的適用對象和適用期限等，均可以根據實際需要進行選擇和調整，一般不限于對上位規(guī)范或者上級命令的重述或者簡單的延伸應用。這不但源于它與單項行政決定和命令的同根性，更是行政機構應對社會變化不斷進行施政創(chuàng)新的活力所在，所以它是國家行政應對管理需要所必須保留的履職方式。法律治理怎樣適應這種以行政效能為基本取向的靈活多樣的行政規(guī)范制定活動，是制定《行政規(guī)范性文件制定程序條例》所面對的重大使命。

對具有普遍約束力的行政決定和命令進行法定程序約束的早期努力，體現在2001年發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》上，這一行政法規(guī)在2017年進行了修訂。該條例規(guī)定，依法不具有規(guī)章制定權的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行。參照是一個引導性的軟約束機制。一些地方曾以地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的方式，進行了制定程序方面的規(guī)范嘗試，也為后來進行的全面依法治理提供了經驗和基礎。現在應當根據依法行政的新要求，在總結經驗的基礎上采取更有效的措施和途徑實現對行政規(guī)范性文件的依法治理。

適應行政規(guī)范性文件的行政屬性，在法律治理中對它的高度靈活性特點進行更充分的體現是必要的。過于偏重行政規(guī)范形成的過程，模仿或者簡單移植制定上位規(guī)范的程序約束方法，都不能適應當代公共行政的風險性或者不確定性。上位規(guī)范大多屬于相對穩(wěn)定的制度性規(guī)則，不同于行政規(guī)范性文件及其由此形成的應用型行政措施。它們之間盡管在制定程序上有一些共性，但是行政規(guī)范性文件與單項行政決定和命令的同根性決定了它們之間的差異性是主導方面。這種差異性還體現在制定主體上，行政規(guī)范性文件制定者的數量巨大，幾乎包括了各級各類行政機構。

制定《行政規(guī)范性文件制定程序條例》，是對行政規(guī)范性文件進行源頭治理的重要舉措。行政規(guī)范性文件的制定程序，主要有規(guī)范性規(guī)則制定和程序性法律權利兩個方面。根據行政規(guī)范性文件種類繁多結構性強的特點，應當設置多層的規(guī)范性規(guī)則制定程序。引入簡易程序、普通程序、特定程序和臨時程序，是體現結構化制度設計框架的重要選擇。引入法律程序權利，在規(guī)范性規(guī)則制定文件制作程序中嵌入法律價值和植入法律支配機制，是依法治理規(guī)范性文件的重要途徑。

在科層制的行政體制中，行政機構在規(guī)定行政措施和形成行政制度的時候，經常提出提高行政便利度和行政效率的要求，出現簡單追求行政效能輕視依法行政的現象，所以引入法律上的程序權利是必要的。程序權利的種類，包括便于上級機關和專門監(jiān)督機構履職的監(jiān)督權、有利于提高行政公開的了解權、便于人民群眾、業(yè)務專家和相關利益群體提出建議和意見的參與權、便于改進工作和優(yōu)化管理效果的評價權，以及支持行使程序權利的法律保護機制和制作機構應當承擔的職責和程序義務，包括違法責任的追究程序。

（作者于安系清華大學公共管理學院政府法制研究中心主任、教授，中國法學會行政法學研究會顧問）