確保精準打擊嚴監(jiān)嚴管 避免嚴而無序嚴而無度

證監(jiān)會制定出臺行政處罰裁量基本規(guī)則

□ 本報記者 李立娟

行政裁量權(quán)的行使事關(guān)人民群眾切身利益，規(guī)范行政裁量權(quán)是推進法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。

近日，中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)布《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則》（以下簡稱《裁量規(guī)則》），自3月1日起施行。據(jù)了解，《裁量規(guī)則》將法律、行政法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容予以細化、量化，直接關(guān)系到執(zhí)法標準的統(tǒng)一性和監(jiān)管權(quán)威性，對于促進公平執(zhí)法、穩(wěn)定市場預期，具有重要意義。

明確裁量階次裁量情節(jié)

《裁量規(guī)則》所稱行政處罰裁量，是指中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)在實施行政處罰時，根據(jù)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，決定是否給予處罰、給予處罰的種類和幅度的裁度、衡量過程。

據(jù)了解，近年來，證券法、期貨和衍生品法相繼修訂、出臺，定額罰與倍數(shù)罰的幅度上限拔高，新形勢下如何用足用好法律賦予的行政處罰權(quán)，是迫在眉睫的問題。因此，有必要制定出臺專門的行政處罰裁量標準規(guī)則，明確行政處罰梯次，統(tǒng)一各執(zhí)法機關(guān)裁量標準，為公平開展行政執(zhí)法工作提供制度保障。

同時，“根據(jù)《國務院關(guān)于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（即新‘國九條’），落實好監(jiān)管‘長牙帶刺’、有棱有角要求，需要有一套公正、科學、清晰、透明的裁量標準，確保精準打擊、嚴監(jiān)嚴管，同時避免嚴而無序、嚴而無度。”證監(jiān)會有關(guān)部門負責人表示。

《裁量規(guī)則》共二十五條，主要包括以下內(nèi)容：

明確行政處罰裁量的基本要求。明確制定目的和依據(jù)、行政處罰裁量的定義、行使裁量權(quán)應當遵循的指導原則和裁量政策。

明確裁量階次和裁量情節(jié)。規(guī)定行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次，對其含義和劃分方式作出明確，并分別規(guī)定各裁量階次的具體適用情形。當事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的，規(guī)定應當結(jié)合案件具體情況綜合考慮后進行處罰。

結(jié)合證監(jiān)會及其派出機構(gòu)行政處罰實際，明確沒收違法所得、共同違法人處罰、單位直接責任人員處罰等方面的要求；關(guān)于行為個數(shù)和處罰次數(shù)問題，明確“多個獨立違法行為累計處罰”；關(guān)于新舊法律適用問題，明確“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”；結(jié)合行政處罰法等法律法規(guī)和相關(guān)政策文件要求，明確主要負責人批準或者集體討論的情形、推進“立體追責”和“行刑銜接”的基本要求，明確證監(jiān)會對派出機構(gòu)行使處罰權(quán)進行監(jiān)督、指導。

體現(xiàn)從嚴監(jiān)管政策導向

記者注意到，《裁量規(guī)則》主要有以下幾個突出特點：

使行政處罰裁量更加精準和透明?！恫昧恳?guī)則》區(qū)分不同裁量階次，細化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內(nèi)，從輕、一般、從重的分檔標準，這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應，重責輕罰、輕責重罰，能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。

體現(xiàn)從嚴監(jiān)管的政策導向。用好法律授權(quán)，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對于控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“偽市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節(jié)中，細分八種“應當從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進一步限制自由裁量權(quán)。

堅持處罰與教育相結(jié)合。充分發(fā)揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法、配合監(jiān)管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰；又如，對于案發(fā)前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結(jié)書的，可以從輕處罰。

另外，兩個以上當事人共同實施操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為，主觀惡性強，客觀危害性大。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和基本法理，《裁量規(guī)則》對此種處罰裁量作出專門規(guī)定，概括而言就是“先整體認定后分別處罰”。證監(jiān)會有關(guān)部門負責人進一步解釋道，即：首先將所有當事人作為一個整體，認定主觀過錯、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對共同違法行為規(guī)定了獨立罰則的，則按照相應罰則處理。例如，發(fā)行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為，社會危害性大，是從嚴打擊的重點，證券法第一百八十一條、第一百九十七條已經(jīng)為其設(shè)置獨立罰則，不必再按照共同違法進行處理。因此，《裁量規(guī)則》第十四條規(guī)定“但書”，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。

加大全方位立體化追責

“打擊證券期貨違法活動，必須懲、防、治并舉，持續(xù)加大全方位立體化追責力度。”證監(jiān)會有關(guān)部門負責人表示。

《裁量規(guī)則》規(guī)定，對違法行為涉嫌犯罪的，應當依照規(guī)定及時移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。對違法行為同時構(gòu)成民事侵權(quán)的，依法配合做好民事責任追究。依法不予處罰的，可以根據(jù)情節(jié)采取相應的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀律處分等自律管理措施。通過多措并舉，切實發(fā)揮保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的功能，維護良好市場生態(tài)。

同時，《裁量規(guī)則》對行刑銜接作了進一步明確：“先行后刑”的情形，違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關(guān)時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況；“先刑后行”的情形，違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款；“刑事回轉(zhuǎn)”的情形，違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關(guān)后，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，依法進行處罰。

對于下一步如何推動落實《裁量規(guī)則》，上述有關(guān)部門負責人表示，證監(jiān)會將強化組織落實，確保《裁量規(guī)則》落到實處、發(fā)揮實效。具體來說，在加強宣傳解讀方面，充分傳導“重違嚴懲、過罰相當”的執(zhí)法理念，使廣大人民群眾充分了解監(jiān)管機構(gòu)的政策導向和價值取向，使市場參與者特別是控股股東、實際控制人、上市公司董事、高級管理人員、證券期貨市場從業(yè)人員守規(guī)矩、知敬畏，自覺運用《裁量規(guī)則》約束、規(guī)范市場行為。

此外，在做好業(yè)務培訓方面，確保證監(jiān)會及派出機構(gòu)從事行政處罰工作的人員學好用好《裁量規(guī)則》，在案件調(diào)查、審理、聽證、作出處罰決定等各個環(huán)節(jié)都嚴格按照《裁量規(guī)則》規(guī)范執(zhí)法行為。證監(jiān)會也將進一步加強對派出機構(gòu)正確行使行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督、指導。

最后，將以《裁量規(guī)則》等文件為基礎(chǔ)，加強頂層設(shè)計，聚焦重點問題，在行政處罰制度建設(shè)上持續(xù)發(fā)力，力爭形成導向明確、邏輯清晰、科學完備、有效管用的證監(jiān)會行政處罰規(guī)則體系。