7月1日起，《江蘇省地方金融條例》（下文簡稱《條例》）正式實(shí)施。該《條例》有八章、六十五條，詳細(xì)規(guī)定了地方金融監(jiān)管、金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解、非法金融活動(dòng)防范與處置、金融發(fā)展和服務(wù)等多方面內(nèi)容。

從最初提出建議到2021年3月31日江蘇省十三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過，《條例》前后歷時(shí)四年多，其間經(jīng)過多番研討，數(shù)次修改完善終成稿。這是江蘇省首部地方金融法規(guī)，也是首次以“法”的形式，將地方金融組織和活動(dòng)納入監(jiān)管范疇。這也意味著，金融大省在邁向金融強(qiáng)省的征程上再進(jìn)一步。

立規(guī)矩強(qiáng)監(jiān)管，明確可為與不可為

近年來，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加大在金融領(lǐng)域運(yùn)用以來，金融的業(yè)態(tài)越來越豐富，與老百姓的關(guān)系也越來越密切，同時(shí)非法金融活動(dòng)的隱蔽性也越來越強(qiáng)，P2P等各種偽創(chuàng)新讓人眼花繚亂。

相比于廣被公眾熟悉的銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，什么是地方金融組織？

對此，《條例》規(guī)定得非常明確，即依法設(shè)立的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)由地方人民政府實(shí)施監(jiān)督管理的從事金融業(yè)務(wù)的其他組織。對此，簡稱為“7+N”類組織。

俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓?！稐l例》第20條明確規(guī)定了地方金融組織不得從事的8項(xiàng)活動(dòng)，包括不得吸收存款或者變相吸收存款；不得非法開展受托出借資金、受托投資、自營貸款等業(yè)務(wù)；不得涂改、倒賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓金融業(yè)務(wù)許可證件或者經(jīng)營資格批準(zhǔn)文件等。

為了能夠讓老百姓一目了然地辨別非法金融活動(dòng)，《條例》加強(qiáng)了源頭治理。第41條明確提出，企業(yè)、個(gè)體工商戶名稱和經(jīng)營范圍中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理財(cái)”“財(cái)富管理”“股權(quán)眾籌”“貸”“典當(dāng)”“融資擔(dān)保”“融資租賃”“商業(yè)保理”等字樣或內(nèi)容。

也就是說，當(dāng)老百姓再看到某某財(cái)富管理公司等看似高大上的企業(yè)名稱時(shí)，要多留個(gè)心眼，不要被推銷員的華麗外表、高額利息誘惑。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，非法金融活動(dòng)更加狡猾、難辨。無論是在微信公眾號的文章底部，還是打開一些手機(jī)APP，與借貸、投資、理財(cái)相關(guān)的宣傳廣告總會(huì)跳出來。

針對市場主體的多樣性，《條例》第42條、43條、44條，分別對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、任何組織和個(gè)人的廣告發(fā)布、參與制作等提出了明確規(guī)定。在第42條中，要求互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用戶發(fā)布信息的管理，不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播涉嫌非法金融活動(dòng)的信息。發(fā)現(xiàn)涉嫌非法金融活動(dòng)的信息，應(yīng)該立即停止傳輸該信息，并采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施，防止信息擴(kuò)散，保存有關(guān)記錄，上報(bào)相關(guān)部門。

南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院實(shí)踐中心主任秦康美注意到，在第43條第2款中，除了借貸、投資、保證、租賃、保理之外，為“買賣”“贈(zèng)與”等活動(dòng)提供咨詢顧問、信息撮合等中介業(yè)務(wù)的非金融組織或者個(gè)人，也不得變相從事金融活動(dòng)?！斑@擴(kuò)大了監(jiān)管范圍，同時(shí)也對監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)?！彼f。

國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)專題會(huì)議提出，要依法將金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管。“金融是一個(gè)非常專業(yè)的領(lǐng)域，對于普通老百姓來說，缺少辨別非法金融的能力，因此對于涉及金融類的廣告要實(shí)行嚴(yán)要求?！苯K省地方金融監(jiān)管局副局長錢東平說，打擊非法集資等非法金融活動(dòng)，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，實(shí)施群防群治。

金融就是保障經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的血液。因此，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，就是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。2017年全國金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，強(qiáng)化屬地金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，地方金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)地方金融組織的監(jiān)督管理，并明確提出要強(qiáng)化地方金融法治保障。

這份《條例》中，多個(gè)條款明確了省、市、縣三級政府落實(shí)地方金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范化解、非法金融活動(dòng)處置等屬地責(zé)任。

南京大學(xué)法學(xué)院教授曾洋認(rèn)為，金融發(fā)展到一定程度，監(jiān)管上更要注重平衡理念，一個(gè)是持牌金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的平衡，另一個(gè)是價(jià)格的平衡?！案嗍且环N比例上的平衡，比如利率超過了社會(huì)平均利潤率，顯然不可持續(xù)。”此外，他認(rèn)為，金融監(jiān)管還要注意傳統(tǒng)與創(chuàng)新的平衡。

明責(zé)任防風(fēng)險(xiǎn)，守護(hù)百姓“錢袋子”

仔細(xì)翻閱《條例》，無論是對地方金融組織的范圍界定，還是地方金融組織的監(jiān)督管理，甚至金融發(fā)展和服務(wù)等內(nèi)容，“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，守護(hù)百姓的‘錢袋子’”這一要求貫穿了全文。

不僅如此，在這份總共八章的《條例》中，“金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解”“非法金融活動(dòng)防范與處置”均獨(dú)立成章，并作出了具體規(guī)范。

“我們從2017年開始啟動(dòng)地方金融立法準(zhǔn)備工作以來，圍繞著省委省政府關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)重要決策部署，聚焦亟需通過立法破解的現(xiàn)實(shí)矛盾問題，展開了一系列的準(zhǔn)備工作。”錢東平說，打造一個(gè)良好的金融生態(tài)環(huán)境，既守護(hù)老百姓的血汗錢，也為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁支撐。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對金融消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)，《條例》規(guī)定，地方金融組織在提供金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知與金融產(chǎn)品和服務(wù)有關(guān)的所有費(fèi)用、利率、數(shù)量、違約金以及計(jì)算方法等涉及金融消費(fèi)者重大利益的內(nèi)容；如實(shí)、充分揭示風(fēng)險(xiǎn)，了解和評估金融消費(fèi)者、投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好與風(fēng)險(xiǎn)承受能力等；不得違背金融消費(fèi)者意愿捆綁搭售產(chǎn)品、服務(wù)或附加其他不合理?xiàng)l件，應(yīng)當(dāng)建立方便快捷的爭議處理機(jī)制；不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消費(fèi)者信息。

經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，金融業(yè)發(fā)展也越活躍，金融創(chuàng)新步伐隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而加快。江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，除銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)外，現(xiàn)有各類地方金融組織超過1600家，資產(chǎn)總額超過5000億元，累計(jì)服務(wù)了近百萬企業(yè)和個(gè)人客戶。

地方金融組織在對傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)形成有益補(bǔ)充的同時(shí)，少數(shù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營不規(guī)范、損害金融消費(fèi)者和投資者利益問題時(shí)有發(fā)生，也對監(jiān)管提出了難題。

《江蘇法院金融審判白皮書（2018-2020）》顯示，2018年以來，江蘇法院受理的金融案件數(shù)量總體呈上升趨勢。

“我們在處理金融類案件時(shí)，主要依據(jù)商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等，但《條例》出臺后，增加了法律依據(jù)，更重要的是明確了一些查處手段?！?江蘇泰和律師事務(wù)所合伙人凌建豪說。

省地方金融監(jiān)管局政策法規(guī)處處長陸嘉直言，由于法律授權(quán)和執(zhí)法手段缺位，在深化“放管服”改革、嚴(yán)格權(quán)責(zé)法定的法治政府建設(shè)大背景下，地方金融監(jiān)管部門對地方金融組織市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置存在無法可依的困境，法治保障缺位已成為制約地方金融有效監(jiān)管的重要因素，迫切需要通過制定條例填補(bǔ)制度空白。

與此同時(shí)，在陸嘉看來，制定地方金融條例，也是維護(hù)地方金融穩(wěn)定長效機(jī)制建設(shè)的需要。他說，當(dāng)前，一些企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)壓力較大，個(gè)別高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理不完善，以非法集資、非法放貸為代表的非法金融活動(dòng)花樣不斷翻新，打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)需要強(qiáng)化制度建設(shè)、做到久久為功。

金融風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性以及傳遞性，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防范往往比風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的處理更為重要。因此，《條例》規(guī)定，縣級以上地方政府要運(yùn)用地方金融信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測、識別、預(yù)警和防范風(fēng)險(xiǎn)。

促發(fā)展指方向，堅(jiān)守服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，最好的辦法就是引導(dǎo)金融回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)金融等資源要素合理有效配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。在這一過程中，帶動(dòng)、促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展。

江蘇省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年一季度，全省金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額164599.8億元，同比增長16.7%?！捌恋臄?shù)據(jù)、亮眼的成績背后，是江蘇對金融發(fā)展的重視?！?南京師范大學(xué)商學(xué)院金融系主任陶士貴說。

“作為金融大省，江蘇更要完善金融治理，提高經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力?！鼻乜得勒J(rèn)為，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和法律實(shí)施兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)銜接，關(guān)鍵是豐富金融、科技和實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)生態(tài)，夯實(shí)行業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)根基。

作為《條例》的最大亮點(diǎn)，單獨(dú)設(shè)置的“金融發(fā)展和服務(wù)”這一章節(jié)，共有9條，從省金融發(fā)展規(guī)劃、金融對外開放與跨境金融合作、多層次資本市場建設(shè)、優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)化供應(yīng)鏈金融等創(chuàng)新、建設(shè)配套體系等多個(gè)層面給予明確方向。

陶士貴認(rèn)為，地方政府體系化、以立法的形式把金融納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中。“把地方金融改革、金融資源集聚、金融市場建設(shè)、金融環(huán)境優(yōu)化等內(nèi)容放到法條里很少見，這也從另一個(gè)層面反映出江蘇在規(guī)劃金融發(fā)展時(shí)，更強(qiáng)調(diào)與地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特色相匹配，更要適應(yīng)制造業(yè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的發(fā)展需要。”

《條例》第53條明確表示，縣級以上地方人民政府及其地方金融監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵(lì)金融要素投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

不僅如此，縣級以上地方人民政府還應(yīng)當(dāng)推動(dòng)普惠金融、科技金融、綠色金融等國家政策支持領(lǐng)域的金融服務(wù)，可以通過專項(xiàng)資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧?，引?dǎo)金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供可獲得性、多樣性的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

“普惠、科技、綠色體現(xiàn)了江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)?！鼻乜得勒J(rèn)為，只有因地制宜精準(zhǔn)施策，才不會(huì)導(dǎo)致“一管就死，一放就亂”的局面。

值得關(guān)注的是，第54條對金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織等市場主體提出了要求，其可以在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下發(fā)展供應(yīng)鏈金融，提升產(chǎn)業(yè)鏈整體金融服務(wù)水平。

“可以說，這是從法律層面，認(rèn)可了供應(yīng)鏈金融和金融科技深度結(jié)合的發(fā)展模式，也對后續(xù)行業(yè)發(fā)展指明了方向?！遍_鑫科技有限公司董事長兼總經(jīng)理周治翰說，供應(yīng)鏈金融數(shù)字化成為行業(yè)發(fā)展的趨勢，通過數(shù)字化的金融運(yùn)營體系，可以將企業(yè)信用及業(yè)務(wù)場景轉(zhuǎn)化為可溯源的數(shù)字憑證，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、透明、可追溯，解決信息不對稱的問題，提升供應(yīng)鏈金融運(yùn)行效率與服務(wù)質(zhì)量，從而促進(jìn)地方實(shí)體產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

他還認(rèn)為，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，企業(yè)對融資的需求也越來越多樣性，尤其是對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)而言，建設(shè)多層次資本市場，發(fā)展直接融資也成為了必然的需求?！啊稐l例》鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，但是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部創(chuàng)新報(bào)備的理念，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新措施要接受監(jiān)管?！彼f。

金融的發(fā)展，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程?！稐l例》第55、56、57條分別就配套體系建設(shè)提出了要求，比如推動(dòng)建立和完善為小型微型企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的政府性融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)其與銀行建立合作和擔(dān)保責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；支持征信機(jī)構(gòu)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)依法提供便利、實(shí)惠、實(shí)用的信用服務(wù)；完善現(xiàn)代金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新興科技在金融服務(wù)和監(jiān)督管理中的運(yùn)用，推動(dòng)金融科技發(fā)展和應(yīng)用。（記者 趙偉莉 儲(chǔ)楚）