補(bǔ)齊證券期貨違法行為行政處罰程序不統(tǒng)一等制度短板

證監(jiān)會(huì)新規(guī)明確立案程序和執(zhí)法權(quán)限

□ 法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 周芬棉

對(duì)違反證券期貨法律法規(guī)的行為進(jìn)行行政處罰，是證監(jiān)會(huì)的重要法定職責(zé)。

證監(jiān)會(huì)在行政處罰方面雖出臺(tái)了不少規(guī)范性文件，但層級(jí)較低且分散。按照北京師范大學(xué)法學(xué)院教授張紅的話來(lái)說(shuō)，“證監(jiān)會(huì)在具體行政執(zhí)法中，存在證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的稽查處罰程序不統(tǒng)一不規(guī)范的地方，稽查處罰效率有待提高，稽查執(zhí)法手段不夠，行政處罰裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題”。

證監(jiān)會(huì)近日發(fā)布的《證券期貨違法行為行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《處罰辦法》）規(guī)章，有望解決上述問(wèn)題。證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人稱其為“補(bǔ)齊制度短板之舉”。

明確立案程序

北京市己任律師事務(wù)所高級(jí)合伙人龍非律師說(shuō)，《處罰辦法》明確立案條件是其突出內(nèi)容及亮點(diǎn)之一?！短幜P辦法》第六條將未超過(guò)處罰時(shí)效以及“不存在依法不予行政處罰等情形”作為立案的前提條件，這是在行政處罰法基礎(chǔ)上對(duì)證券期貨違法行為處罰的立案條件提出了更為嚴(yán)格的要求。

在北京中倫律師事務(wù)所律師康家昕博士看來(lái)，新行政處罰法將與立案程序和具體執(zhí)法權(quán)限、措施相關(guān)的制度事項(xiàng)授權(quán)給了其他依法享有行政處罰設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)。而此前在證券期貨違法行為的行政執(zhí)法中，無(wú)論是證券法還是證監(jiān)會(huì)頒布的其他規(guī)范性文件，均未就該領(lǐng)域行政處罰案件的立案程序和執(zhí)法權(quán)限、措施進(jìn)行規(guī)定?！短幜P辦法》填補(bǔ)了這一立法空白，規(guī)定發(fā)現(xiàn)違法線索，符合《處罰辦法》第六條所說(shuō)的四種情形的，應(yīng)當(dāng)立案。

《處罰辦法》明確和細(xì)化了行政處罰法關(guān)于執(zhí)法權(quán)限和措施的規(guī)定，包括凍結(jié)、查封、扣押、封存、限制出境、限制交易、要求有關(guān)主體報(bào)送文件資料等措施的實(shí)施，以及不配合調(diào)查的情形及后果。

不配合調(diào)查甚至對(duì)執(zhí)法人員大打出手，在實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生，卻不好處理，但現(xiàn)在不同了，要追究法律責(zé)任?！短幜P辦法》第三十八條規(guī)定，行政執(zhí)法時(shí)遭遇“毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執(zhí)法人員的；限制執(zhí)法人員人身自由的；搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個(gè)人物品的”等等情形發(fā)生時(shí)，依照證券法第二百一十八條的規(guī)定，由證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處以十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，并由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰。

規(guī)范調(diào)查取證

調(diào)查取證直接關(guān)系案件處理結(jié)果，是行政處罰的關(guān)鍵。據(jù)證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，《處罰辦法》結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)取證要求、調(diào)查措施等作了規(guī)定。一是進(jìn)一步明確物證、書證、當(dāng)事人陳述、電子數(shù)據(jù)等主要證據(jù)類型的調(diào)查取證標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)范案件調(diào)查取證工作。二是規(guī)定特殊情形下的證據(jù)轉(zhuǎn)換：證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)在立案前調(diào)查或者監(jiān)督檢查過(guò)程中依法取得的證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)保存、公布、移交的證據(jù)材料，通過(guò)依法建立的跨境監(jiān)管合作機(jī)制獲取的證據(jù)材料，經(jīng)審查認(rèn)定其真實(shí)性、合法性及關(guān)聯(lián)性后，可以作為行政處罰證據(jù)。三是根據(jù)案情需要，可以委托具有法定鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，為案件的辦理提供專業(yè)支持和協(xié)助。

康家昕認(rèn)為，值得關(guān)注的是，《處罰辦法》關(guān)于調(diào)查取證的規(guī)定，大量吸收并采納了訴訟程序中關(guān)于調(diào)查取證的原則和要求。但兩者的最大區(qū)別在于行政訴訟程序堅(jiān)持嚴(yán)格的“卷宗主義”原則。

依據(jù)行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，行政機(jī)關(guān)作出的所有行政行為，必須“先取證，后裁決”，奉行“證據(jù)在先”原則。當(dāng)處罰決定形成案件卷宗，如果該決定被起訴到法院時(shí)，被告只能依據(jù)處罰決定之前調(diào)查收集完成的案件卷宗中的所有證據(jù)，來(lái)證明自己所作的行政行為合法。被告在行政訴訟過(guò)程中不得自行收集證據(jù)?！熬碜谥髁x”原則可以說(shuō)是行政訴訟程序倒逼行政機(jī)關(guān)行為合法，敦促行政機(jī)關(guān)在采集證據(jù)時(shí)即按照訴訟程序的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)查取證，以充分證明其所作行政行為合法?！短幜P辦法》中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，既體現(xiàn)了行政訴訟程序?qū)τ谛姓幜P程序的倒逼效應(yīng)，也有助于證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握調(diào)查取證過(guò)程中的各項(xiàng)要求和標(biāo)準(zhǔn)。

落實(shí)三項(xiàng)制度

國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年1月發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。證監(jiān)會(huì)吸收了上述有關(guān)“三項(xiàng)制度”的規(guī)定，《處罰辦法》第七條、第二十八條、第三十五條對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化。

比如，《處罰辦法》第七條規(guī)定：“中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)通過(guò)文字記錄等形式對(duì)行政處罰進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存。根據(jù)需要，可以對(duì)容易引發(fā)爭(zhēng)議的行政處罰過(guò)程進(jìn)行音像記錄，被調(diào)查的單位和個(gè)人不配合的，執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行文字說(shuō)明?！?/p>

康家昕認(rèn)為，行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的核心要義是“三公原則”，將“三項(xiàng)制度”在證券期貨違法行為行政處罰中加以落實(shí)，能保障《處罰辦法》得到有效實(shí)施，促進(jìn)對(duì)違法行為行政處罰的規(guī)范化、程序化和法治化。

張紅認(rèn)為，證監(jiān)會(huì)落實(shí)“三項(xiàng)制度”，是與時(shí)俱進(jìn)的舉措之一。在有《處罰辦法》之前，證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法公示制度落實(shí)得較好，證監(jiān)會(huì)作出的行政處罰決定書和市場(chǎng)禁入決定書均在官方網(wǎng)站上全文公布。重大執(zhí)法決定法制審核制度也落實(shí)得很好。但在執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，特別是音像記錄方面落實(shí)得不太理想?！短幜P辦法》的多項(xiàng)規(guī)定，解決了執(zhí)法全過(guò)程記錄等方面的問(wèn)題。

《處罰辦法》還有許多亮點(diǎn)值得關(guān)注。龍非認(rèn)為，《處罰辦法》引入“審慎監(jiān)管原則”，表明證監(jiān)會(huì)將更加關(guān)注事前、事中與事后全流程監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的銜接，更加注重行政處罰與事前事后監(jiān)管的系統(tǒng)集成，結(jié)合起來(lái)發(fā)揮整體效應(yīng)?！短幜P辦法》對(duì)市場(chǎng)禁入措施、證券監(jiān)管措施等進(jìn)行了整合，并根據(jù)證券執(zhí)法特點(diǎn)為這些措施作出的主體、程序均提供了相應(yīng)的制度空間，實(shí)現(xiàn)了對(duì)證券處罰措施的一體化規(guī)范。

特別是在行政處罰法基礎(chǔ)上，結(jié)合證券期貨違法行為的特點(diǎn)，明確了違法所得是指通過(guò)違法行為所獲利益或者避免的損失，應(yīng)根據(jù)違法行為的不同性質(zhì)予以認(rèn)定?！短幜P辦法》要求具體規(guī)則由證監(jiān)會(huì)另行制定，從而為解決長(zhǎng)期以來(lái)違法所得計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)難題提供了重要依據(jù)。