一年前的2024年1月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》開始施行。第一條特別增加表述“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”，并實質(zhì)擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍，擴(kuò)大了行政復(fù)議的前置范圍。

新法實施一周年，行政復(fù)議制度是否發(fā)揮了“主渠道”應(yīng)有的作用？行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何進(jìn)一步提升行政復(fù)議質(zhì)效？人民法院如何會同司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)動履職，力促行政爭議實質(zhì)化解，切實增強(qiáng)人民群眾對公平正義的感受度？記者對此作了調(diào)查。

“主渠道”，就要“真做主”

在湖南省汨羅市人民法院訴訟服務(wù)大廳的行政案件復(fù)議前置引導(dǎo)窗口，一本薄薄的宣傳手冊最受歡迎。

手冊中不僅詳細(xì)列明了行政復(fù)議前置的情形、條件、所需提交的材料及相關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)地址和聯(lián)系方式等信息，還提供了《行政復(fù)議申請書》《授權(quán)委托書》等格式文本，便于當(dāng)事人申請行政復(fù)議。

“盡管已經(jīng)告知了部分當(dāng)事人這類案件需要復(fù)議前置，但仍有部分當(dāng)事人執(zhí)意選擇訴訟?！便枇_法院副院長巢燁發(fā)現(xiàn)，新行政復(fù)議法剛剛施行的時候，一些法律規(guī)定的行政復(fù)議前置情形并未被當(dāng)事人所熟知。

2024年4月，設(shè)立在汨羅法院訴訟服務(wù)大廳中的行政案件復(fù)議前置引導(dǎo)窗口開始運行。對于堅持提起行政訴訟的當(dāng)事人，工作人員會發(fā)放《行政復(fù)議前置告知書》，釋明復(fù)議前置情形下堅持選擇行政訴訟的法律后果，引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利。

“我們同時也將宣傳冊分發(fā)給了轄區(qū)司法局，讓他們也做好行政復(fù)議的宣傳，多方聯(lián)動，讓更多的人了解知曉行政復(fù)議法?！背矡畋硎?。

談及行政復(fù)議法施行20多年來名副其實的這次“大修”，司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局局長徐運凱深有感觸：“此次修法為將行政復(fù)議打造成化解行政爭議的主渠道提供制度支撐。主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下的新行政復(fù)議法在行政復(fù)議功能定位、復(fù)議范圍、體制和管轄、審理方式和程序、決定體系等方面做了較大幅度的制度創(chuàng)新，是在全面總結(jié)新中國行政復(fù)議制度發(fā)展經(jīng)驗成效和困難問題基礎(chǔ)上進(jìn)行的一次重大制度調(diào)整?！?/p>

“法貴必行?！毙路▽嵤┮荒陙?，“主渠道”是否真正“做主”？人民群眾的選擇給出了最直接的答案：

2024年11月，最高人民法院院長張軍向人大常委會報告行政審判工作時表示，2024年以來，行政復(fù)議機(jī)關(guān)新收行政復(fù)議案件數(shù)量已超過行政訴訟一審案件數(shù)量，行政復(fù)議作用明顯、效果良好。

據(jù)了解，2024年1月至9月全國新收行政復(fù)議案件48.8萬件，達(dá)到同期行政訴訟一審案件數(shù)量的2.2倍。

“行政訴訟和行政復(fù)議數(shù)據(jù)顯示，行政復(fù)議在吸納和實質(zhì)性化解行政爭議方面的優(yōu)勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院副院長曹鎏教授表示，全國行政復(fù)議案件量超過一審行政訴訟案件量，體現(xiàn)了將行政復(fù)議挺在訴前，有效分流行政爭議的立法初衷。

兩個“量”，數(shù)量和質(zhì)量

每年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，舉國關(guān)注。

2024年12月11日至12日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，更好凝聚推動高質(zhì)量發(fā)展的合力。

“行政復(fù)議在推動營商環(huán)境優(yōu)化以及推進(jìn)高質(zhì)量法治政府建設(shè)方面效果明顯?！辈荟讨赋?，行政復(fù)議在規(guī)范涉企執(zhí)法、為企業(yè)紓難解困等方面優(yōu)勢彰顯，通過附帶審查并直接糾錯行政規(guī)范性文件、強(qiáng)化適當(dāng)性審查提高變更使用率以及發(fā)布行政復(fù)議意見書實現(xiàn)以案促治等方面成效突出。

站在行政復(fù)議法修訂施行一周年的新起點，既要盤點成效，更需謀劃未來。如何進(jìn)一步發(fā)揮好行政復(fù)議的“主渠道”作用？

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂提醒說，單純的行政復(fù)議案件數(shù)量上升，并不足以完全說明其“主渠道”作用，行政復(fù)議案件不僅要看“整體數(shù)量”，也要看“個案質(zhì)量”。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要在尊重當(dāng)事人自愿和符合法律規(guī)定的前提下，充分發(fā)揮調(diào)解、和解等機(jī)制作用，使得行政爭議在行政復(fù)議中獲得實質(zhì)化解。人民法院要進(jìn)一步做好復(fù)議與訴訟的銜接、妥善審理涉行政復(fù)議案件、監(jiān)督支持復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮“主渠道”作用、構(gòu)建實質(zhì)化解行政爭議工作合力。

“在解決行政爭議的過程中，應(yīng)該把行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償制度等作為一個整體來考慮，尤其要將行政相對人的權(quán)益保護(hù)作為重中之重來考量，切實推進(jìn)行政爭議的實質(zhì)化解，防止程序空轉(zhuǎn)?！闭恐袠繁硎荆姓?fù)議“主渠道”作用的發(fā)揮，最終仍然要落實到行政爭議的實質(zhì)性解決。

記者從司法部了解到，2024年1月至9月全國新收行政復(fù)議案件中，通過撤銷、變更、確認(rèn)違法等方式糾正違法和不當(dāng)行政行為3.9萬件，糾錯率為13.1%；以調(diào)解、和解等方式辦結(jié)行政復(fù)議案件10.2萬件，調(diào)撤結(jié)案率達(dá)26.2%。經(jīng)行政復(fù)議后，有35.1萬件未再進(jìn)入行政訴訟程序，行政復(fù)議案結(jié)事了率達(dá)90.1%。

“行政爭議化解格局正在重塑，行政復(fù)議作為化解行政爭議的‘主渠道’、行政訴訟作為化解爭議終極渠道的行政爭議化解法治體系初步形成，并合力緩解了‘信訪不信法’難題。”曹鎏說。

“主渠道”作用凸顯的另一面，是行政機(jī)關(guān)將要面臨類型更加復(fù)雜多樣的案件，行政復(fù)議工作的辦案要求更高、難度更大。湛中樂表示，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職行政復(fù)議人員配備不足、法律素質(zhì)有待提升等問題也制約著行政復(fù)議工作的開展。

目前，司法部正按照《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施新修訂的〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉的通知》要求，支持有條件的地方探索行政復(fù)議員制度，建立行政復(fù)議輔助人員隊伍，加強(qiáng)行政復(fù)議人員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

“期待國家層面適時啟動行政訴訟法修訂工作，為‘主渠道’目標(biāo)導(dǎo)向下行政訴訟對行政復(fù)議監(jiān)督模式之發(fā)展以及構(gòu)建良好銜接規(guī)則夯實法律保障。”曹鎏說。

聚合力，才能謀共贏

“黨的二十屆三中全會對法治領(lǐng)域進(jìn)一步全面深化改革作出重要部署，要求‘健全行政復(fù)議體制機(jī)制’，這為行政復(fù)議制度發(fā)展完善提出了新的歷史任務(wù)，也提供了難得的發(fā)展機(jī)遇?！痹谑讓谩靶姓?fù)議主渠道建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展”研討會上，徐運凱說道。

新修訂的行政復(fù)議法迎來實施第二年，新行政復(fù)議法實施之后的工作重點是什么？如何進(jìn)一步完善多元糾紛化解體系？行政復(fù)議“主渠道”怎樣才能高質(zhì)量發(fā)展？對于這些期待，司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)“摩拳擦掌”。

“‘主渠道’是法定理想，是行政復(fù)議高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然狀態(tài)，從應(yīng)然轉(zhuǎn)為實然，新法和配套制度體系已經(jīng)初步解決了高質(zhì)量立法的基礎(chǔ)保障問題，要實現(xiàn)善治目標(biāo)，還有部分難題亟待解決?！辈荟探ㄗh，國家層面應(yīng)盡快在復(fù)議領(lǐng)域出臺落實“三個區(qū)分開來”的激勵保護(hù)容錯制度，讓敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)生動力通過立法予以保障，通過復(fù)議人員依法履職推動行政復(fù)議高質(zhì)效發(fā)展。

而作為化解行政糾紛的另一大渠道，人民法院有位亦有為。

行政復(fù)議法修訂后，最高人民法院與司法部聯(lián)合舉辦兩屆全國行政審判行政復(fù)議工作同堂培訓(xùn)，統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，推動違法行政行為通過行政復(fù)議程序及時糾正，共同促進(jìn)行政爭議在前端得到有效化解，有力提升司法執(zhí)法公信力。

“行政案件同比下降4.83%。行政案件調(diào)解率同比增長1.41個百分點?！?024年10月16日，最高人民法院公布2024年1至9月司法審判工作主要數(shù)據(jù)，并且表態(tài)，將持續(xù)貫徹新修訂的行政復(fù)議法，針對行政復(fù)議后又到法院起訴比較多的類型化案件，探索建立與司法行政機(jī)關(guān)溝通銜接機(jī)制，降低行政復(fù)議決定成訟率，推動行政糾紛更多通過復(fù)議方式有效化解。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2024年3月，北京市第一中級人民法院向轄區(qū)發(fā)送了“法治體檢總報告”，從所受理行政案件中歸納出行政執(zhí)法存在的共性問題，提示下一步行政復(fù)議需重點關(guān)注的“法治風(fēng)險點”。同時，針對各區(qū)面臨的具體堵點難點，北京一中院制作了“法治體檢分報告”，并提出前端化解行政爭議的具體建議。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強(qiáng)公共安全系統(tǒng)施治?！胺ㄖ误w檢”，著眼于“抓前端、治未病”，可以看作是司法審判工作落實落細(xì)會議部署、防范化解社會矛盾的微小發(fā)力。

小微雖“小”，但只要綿綿用力，一定能夠久久為功。（喬文心 姜佩杉）