嚴(yán)冬峰 

2024年12月22日，十四屆全國人大常委會第十三次會議聽取了法工委主任沈春耀所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2024年備案審查工作情況的報告》；23日，常委會會議分組審議了這個報告。這是自2017年以來法工委向全國人大常委會提交的第8份備案審查工作情況報告。本文從以下六個方面對報告作了全方位解讀與評述，并對有關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容作了補(bǔ)充介紹：一是十四屆全國人大常委會不斷完善備案審查制度；二是加強(qiáng)備案工作，以數(shù)據(jù)庫為抓手推動實(shí)現(xiàn)“有件必備”；三是加大審查糾錯力度，履行備案審查職責(zé)使命；四是不斷探索，推動備案審查工作創(chuàng)新發(fā)展；五是全面貫徹《備案審查決定》，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)；六是關(guān)于2025年備案審查工作的考慮與安排。

目次

一、十四屆全國人大常委會不斷完善備案審查制度

二、加強(qiáng)備案工作，以數(shù)據(jù)庫為抓手推動實(shí)現(xiàn)“有件必備”

三、加大審查糾錯力度，履行備案審查職責(zé)使命

（一）督促糾正處理涉企相關(guān)規(guī)定存在的三個問題，推動優(yōu)化營商環(huán)境

（二）督促糾正涉及民生的三個問題，維護(hù)公民合法權(quán)益

（三）加強(qiáng)對涉罪人員有關(guān)問題的審查研究，維護(hù)公民基本權(quán)利

四、不斷探索，推動備案審查工作創(chuàng)新發(fā)展

（一）首次將常委會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同報告，一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理

（二）首次探索將備案審查與執(zhí)法檢查等常委會其他監(jiān)督工作相結(jié)合

（三）首次選取地方人大審查糾正的若干典型案例作為指導(dǎo)案例印發(fā)并向社會公開

五、全面貫徹《備案審查決定》，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)

（一）推動地方人大常委會加強(qiáng)制度建設(shè)

（二）支持其他備案審查機(jī)關(guān)加強(qiáng)制度建設(shè)，發(fā)揮制度合力

（三）加強(qiáng)備案審查理論研究和宣傳工作

六、關(guān)于2025年備案審查工作的考慮與安排

2024年12月22日上午，十四屆全國人大常委會第十三次會議聽取了法工委主任沈春耀所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2024年備案審查工作情況的報告》（以下稱《2024年備案審查報告》）；23日上午，常委會會議分組審議了這個報告。這是自2017年以來法工委向全國人大常委會提交的第8份備案審查工作情況報告，這8份沉甸甸的報告反映了全國人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)不斷健全完善中國特色憲法監(jiān)督制度、持續(xù)推進(jìn)備案審查工作的職責(zé)使命與擔(dān)當(dāng)。報告對一年來法工委在全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會精神，積極穩(wěn)妥做好備案審查工作，推動備案審查工作取得新進(jìn)展的情況作了全面梳理與總結(jié)，并對2025年進(jìn)一步做好備案審查工作作了詳盡安排。

2024年是備案審查工作貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會精神的重要一年，也是貫徹實(shí)施新修訂的立法法和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下稱《備案審查決定》）的重要一年，內(nèi)容甚為豐富?！?024年備案審查報告》對報告的體例作了進(jìn)一步完善與創(chuàng)新，共分為七個部分進(jìn)行總結(jié)和匯報，是歷年報告中最多的一次。

一是貫徹落實(shí)黨中央精神，完善有關(guān)備案審查制度和工作的法律規(guī)定。這是2024年報告中新增加的一部分內(nèi)容，主要匯報了十四屆全國人大及其常委會產(chǎn)生以來為推進(jìn)備案審查制度建設(shè)所開展的幾次重要立法和取得的重要立法成果。

二是加強(qiáng)備案工作，將各類規(guī)范性文件納入備案范圍。

三是認(rèn)真做好審查糾錯工作，維護(hù)國家法治統(tǒng)一。往年的報告通常將審查工作與糾錯工作分成兩個部分來寫，考慮到審查與糾錯工作關(guān)系緊密，2024年的報告將這兩塊內(nèi)容合成一部分予以闡述。

四是積極開展集中清理和跟蹤督促工作，落實(shí)國家改革發(fā)展有關(guān)要求。推動開展法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件的集中清理工作，已經(jīng)成為備案審查工作的一個重要組成部分和重要抓手，2023年修訂立法法也是將法律法規(guī)清理工作規(guī)定在備案審查一章中。這兩年我們特別強(qiáng)調(diào)通過跟蹤監(jiān)督工作督促有關(guān)制定機(jī)關(guān)糾正解決審查發(fā)現(xiàn)的問題，完成相關(guān)規(guī)范性文件的修改、廢止工作。2024年的報告將集中清理與跟蹤督促工作單列一個部分進(jìn)行匯報，體現(xiàn)了對這兩項(xiàng)工作的重視。

五是加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，不斷提高備案審查工作質(zhì)量和水平。全面貫徹落實(shí)《備案審查決定》是2024年備案審查的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，第五部分專門介紹法工委是如何全面貫徹落實(shí)決定的要求和精神、推動備案審查制度和能力建設(shè)的。

六是認(rèn)真做好香港、澳門兩個特別行政區(qū)本地法律備案審查工作。依法對香港、澳門兩個特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的本地法律開展備案審查，是備案審查的重要組成部分，此前的7份備案審查報告中2019年和2023年的報告分別對特別行政區(qū)法律的備案審查作了專題匯報，2024年的報告第三次對此進(jìn)行專題匯報，體現(xiàn)了全國人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)依托備案審查維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序的決心。

七是關(guān)于2025年做好備案審查工作的初步考慮。

下面，結(jié)合工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和個人的工作體會，對《2024年備案審查報告》中的一些重點(diǎn)內(nèi)容作一解讀與補(bǔ)充。

十四屆全國人大常委會不斷完善備案審查制度

2024年報告中提出，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)全面依法治國、加強(qiáng)憲法法律實(shí)施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對備案審查制度和能力建設(shè)作出新部署、提出新要求。黨的十八大以來黨中央對憲法工作、備案審查工作的高度重視和部署要求是備案審查工作在新時代之所以取得跨越式發(fā)展的決定性因素。黨的二十大報告明確提出：“完善和加強(qiáng)備案審查制度?！秉h的二十屆三中全會決定進(jìn)一步提出，“完善合憲性審查、備案審查制度”。十四屆全國人大及其常委會產(chǎn)生以來，深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署，為推進(jìn)備案審查制度建設(shè)先后開展了三次重要立法，取得了重要立法成果。

一是，2023年3月，十四屆全國人大一次會議對立法法作出重要修改，明確合憲性審查的相關(guān)要求和程序，完善主動審查、專項(xiàng)審查的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)，對建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制和法律法規(guī)清理工作作出規(guī)定。

二是，2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過《備案審查決定》，這是全國人大常委會首次采用法律決定的形式對備案審查作出規(guī)定。決定總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和已有制度建設(shè)成果，從完善制度和推進(jìn)工作兩個方面，為備案審查創(chuàng)建了一套系統(tǒng)完備的制度規(guī)范。

三是，2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議修改監(jiān)督法，進(jìn)一步拓展地方人大常委會備案審查范圍，完善司法解釋審查糾錯的權(quán)限和程序，建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，完善備案審查工作情況報告制度。

這三次重要立法修法從制度層面確立并鞏固了備案審查的“四梁八柱”，為全面推進(jìn)備案審查工作提供法律支撐。在短短不到兩年時間內(nèi)對備案審查制度開展三次重要立法修法，既是偶然與巧合，也是我國憲法監(jiān)督制度、備案審查制度歷經(jīng)長期發(fā)展取得的必然成果。

接下來有必要深入研究論證的是，需不需要制定一部備案審查的專門法律以構(gòu)建更加完善的法律制度來進(jìn)一步推進(jìn)備案審查工作？制定這樣一部專門法律的時機(jī)是否已經(jīng)成熟？

加強(qiáng)備案工作，以數(shù)據(jù)庫為抓手推動實(shí)現(xiàn)“有件必備”

備案工作是備案審查的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是做好審查監(jiān)督工作的前提，必須做好。2024年，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件1999件。全國人大常委會通常每年接收備案的規(guī)范性文件大約為一千三四百件，2023年為1319件，2024年較上一年增加了600多件，其中行政法規(guī)的數(shù)量增加了一倍，司法解釋的數(shù)量也增加了近一倍，可見有關(guān)國家機(jī)關(guān)對立法和規(guī)范性文件制定工作是非常重視的。

除了做好日常備案工作，另一項(xiàng)重要工作就是持續(xù)推動有關(guān)方面將所有行政、監(jiān)察、司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會決定就提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

2018年1月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆二中全會上的重要講話中明確要求：“要健全備案審查制度，所有的法規(guī)規(guī)章、司法解釋和各類規(guī)范性文件出臺后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍。”如何做到將所有規(guī)范性文件都納入備案范圍呢？一方面通過立法法、監(jiān)督法、《備案審查決定》以及地方人大備案審查條例等予以明確并不斷拓展備案范圍，另一方面通過備案審查信息平臺和數(shù)據(jù)庫建設(shè)推動實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋。

多年來，全國人大常委會備案審查工作以信息化建設(shè)為抓手，不斷提高備案工作水平。從2021年開始，在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建成基礎(chǔ)上，法工委著力推動有關(guān)試點(diǎn)省份開展省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)，積累經(jīng)驗(yàn)，摸索規(guī)律。

2022年9月推動在全國范圍內(nèi)全面建設(shè)省級數(shù)據(jù)庫。其間，印發(fā)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作參考方案，明確數(shù)據(jù)庫建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)功能等，加大工作指導(dǎo)力度。各省級人大常委會高度重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作，認(rèn)真部署，抓緊行動，攻堅(jiān)克難，積極協(xié)調(diào)地方各級人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院等各方力量共同參與數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

2024年3月15日，全國31個省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫全部建成并向社會公眾開放使用。2024年5月以來，法工委組織各省級人大常委會開展數(shù)據(jù)庫建設(shè)“回頭看”工作，明確收錄范圍，統(tǒng)一收錄標(biāo)準(zhǔn)，開展數(shù)據(jù)分析研究和清理工作，健全數(shù)據(jù)庫運(yùn)營維護(hù)機(jī)制，確保數(shù)據(jù)庫收錄數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、有效。

截至2024年11月底，各省級數(shù)據(jù)庫收錄本行政區(qū)域省市縣鄉(xiāng)四級國家機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)范性文件共計(jì)38萬多件。其中，各類地方性法規(guī)21158件（含現(xiàn)行有效和已修改），地方政府規(guī)章10920件，各級人大及其常委會決議、決定19308件，行政規(guī)范性文件327819件，監(jiān)察規(guī)范性文件298件，司法規(guī)范性文件5023件。入庫文件橫向覆蓋地方人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院五大系統(tǒng)，縱向覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級。數(shù)據(jù)庫建設(shè)成效顯著。

社會公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)在各省級數(shù)據(jù)庫查詢、檢索、下載數(shù)據(jù)庫收錄的文件。任何一位公民、一個組織發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫中的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件存在合憲性、合法性問題的，都可以向有關(guān)備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議，有關(guān)機(jī)關(guān)都會認(rèn)真研究處理。

全面建設(shè)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，是推進(jìn)全面依法治國、加快法治中國建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，是提高備案審查工作質(zhì)量的重要切入點(diǎn)，也是破解規(guī)范性文件法治化、規(guī)范化難題的有效路徑，意義重大。省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的全面建成，有利于貫徹落實(shí)黨中央“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，鞏固拓展地方人大備案范圍，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案全覆蓋；有利于提高備案審查工作能力和質(zhì)量，促進(jìn)規(guī)范性文件制定工作的法治化進(jìn)程；有利于踐行全過程人民民主，保障人民群眾通過數(shù)據(jù)庫平臺提出意見、參與監(jiān)督；有利于更好服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力推進(jìn)全面依法治國。

下一步，要繼續(xù)推動地方人大常委會完善好、運(yùn)行好省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，推動數(shù)據(jù)資源的整合利用，促進(jìn)省級數(shù)據(jù)庫與國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫之間的融合聯(lián)通，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的法律公共產(chǎn)品，同時推動將數(shù)據(jù)庫中所有規(guī)范性文件依法納入人大備案審查監(jiān)督范圍。

加大審查糾錯力度，履行備案審查職責(zé)使命

每年的備案審查報告最受社會關(guān)注的部分就是審查糾錯工作，這也是具體工作部門的起草者最慎重仔細(xì)、如履薄冰的部分，好在我們有法治做后盾。

一年來，法工委對報送備案的1900多件法規(guī)、司法解釋開展主動審查；對公民、組織提出的5682件審查建議逐一進(jìn)行研究，提出審查處理意見。積極開展移送審查，探索聯(lián)合審查，有重點(diǎn)地開展專項(xiàng)審查?？梢哉f，2024年實(shí)現(xiàn)了《備案審查決定》要求的綜合運(yùn)用依申請審查、主動審查、專項(xiàng)審查、移送審查和聯(lián)合審查這五種方式，扎扎實(shí)實(shí)開展審查工作。報告中披露的十件事例案例正是充分運(yùn)用這五種審查方式所取得的成果。

一年來，我們堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加大審查力度，共督促和推動制定機(jī)關(guān)修改、廢止或者處理各類規(guī)范性文件1040余件。2024年的審查工作主要從兩個方面著力：一是圍繞貫徹落實(shí)黨中央決策部署開展工作，特別是通過審查糾錯工作落實(shí)黨中央對優(yōu)化營商環(huán)境、平等保護(hù)企業(yè)、提振市場經(jīng)濟(jì)的部署要求；二是著重加強(qiáng)對公民、法人合法權(quán)益的保護(hù)，特別是通過備案審查工作保護(hù)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。

其中，有不少審查事例值得關(guān)注，例如，審查糾正有關(guān)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金，要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)，新修訂的《公司法》第88條是否溯及既往，對道路停車不按規(guī)定繳納停車費(fèi)能否處以罰款，利用共有部位從事經(jīng)營所得的用途如何確定，將業(yè)主共有車位對外出租如何確定，因犯罪受刑事處罰人員能否享受最低生活保障，以及對涉罪人員從業(yè)限制或者從業(yè)禁止等問題。對于上述這些問題，法工委都向有關(guān)制定機(jī)關(guān)提出了審查處理意見，有的問題已經(jīng)解決，有的正在推動處理中。下面就其中幾個社會關(guān)注較多的問題作一解讀。

（一）督促糾正處理涉企相關(guān)規(guī)定存在的三個問題，推動優(yōu)化營商環(huán)境

1.關(guān)于要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的問題

為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作的有關(guān)部署精神，根據(jù)黨中央關(guān)于開展涉及不平等對待企業(yè)法規(guī)政策清理工作要求，法規(guī)備案審查室對地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的問題進(jìn)行了專項(xiàng)審查。

經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)，共有11個省31件地方性法規(guī)中有要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定。這些地方性法規(guī)中規(guī)定的“物業(yè)保修金”，是建設(shè)單位交存的用于保證建設(shè)單位在物業(yè)保修期內(nèi)承擔(dān)物業(yè)保修責(zé)任的保證金。關(guān)于收取的數(shù)額，各地規(guī)定不同，一般規(guī)定按照物業(yè)建筑安裝總造價的1%—3%收取。關(guān)于收取的時間，多數(shù)地方規(guī)定在物業(yè)竣工驗(yàn)收前收取，也有地方規(guī)定在“不動產(chǎn)權(quán)屬初始登記前”“新建住宅物業(yè)交付前”收取。

我們審查認(rèn)為，地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金，不符合黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，增加企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，應(yīng)予糾正。2024年3月，黨中央專門部署開展關(guān)于涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，其中將“違法要求經(jīng)營者提供或扣留經(jīng)營者各類保證金”作為清理重點(diǎn)，著力破除影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的制度性壁壘，減輕生產(chǎn)經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)。

2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號）也明確提出“全面清理各類保證金。對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消”。地方性法規(guī)關(guān)于建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)交存物業(yè)保修金的規(guī)定，增加了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等相關(guān)市場主體的負(fù)擔(dān)，與當(dāng)前穩(wěn)定市場主體預(yù)期、提振市場信心的政策取向不一致。物業(yè)保修金屬于此次黨中央涉企法規(guī)政策清理重點(diǎn)，應(yīng)予清理。

地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定缺乏法律、行政法規(guī)依據(jù)，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第25條規(guī)定：“設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。”經(jīng)了解，國務(wù)院文件、部門規(guī)章和相關(guān)部門規(guī)范性文件中都沒有規(guī)定向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金，國務(wù)院也沒有批準(zhǔn)過向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金。地方性法規(guī)在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，也未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下規(guī)定向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。

此外，物業(yè)保修金制度已不符合實(shí)際情況，實(shí)踐中較難執(zhí)行。據(jù)了解，有的地方已不再收取物業(yè)保修金，實(shí)踐中采取建設(shè)單位購買保險等方式承擔(dān)保修責(zé)任。也有一些地方由于企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因從未執(zhí)行過相關(guān)規(guī)定。

經(jīng)溝通，有關(guān)制定機(jī)關(guān)均同意對相關(guān)規(guī)定盡快作出修改。

2.關(guān)于要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的問題

這是根據(jù)黨中央關(guān)于開展涉及不平等對待企業(yè)法規(guī)政策清理工作的要求而開展的另一個專項(xiàng)審查。經(jīng)檢索梳理，目前共有3件地方性法規(guī)和2件地方政府規(guī)章有“申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)在本市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、清理涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策的要求和精神，不符合有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定。

2022年3月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第25條規(guī)定：“不得以備案、注冊、年檢、認(rèn)定、認(rèn)證、指定、要求設(shè)立分公司等形式設(shè)定或者變相設(shè)定準(zhǔn)入障礙?！?024年3月，黨中央專門部署開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，著力破除制約企業(yè)發(fā)展的制度障礙。國務(wù)院《公平競爭審查條例》第9條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動的內(nèi)容：……（二）排斥、限制、強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資經(jīng)營或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)……”地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)方可從事經(jīng)營活動的規(guī)定，不符合上述要求和規(guī)定，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，屬于不合理、不必要措施。

為有效糾正處理這一問題，法工委向有關(guān)地方人大常委會提出書面審查意見，要求及早作出修改。同時，根據(jù)立法法和《備案審查決定》的規(guī)定，將有關(guān)政府規(guī)章移送負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的部門督促糾正。有關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)均同意對相關(guān)規(guī)定盡快作出修改。

3.關(guān)于《公司法》第88條能否溯及既往的問題

有的司法解釋規(guī)定，公司法施行前，股東轉(zhuǎn)讓未屆出資期限的股權(quán)，受讓人未按期足額繳納出資的，關(guān)于轉(zhuǎn)讓人、受讓人出資責(zé)任的認(rèn)定，適用《公司法》第88條第1款的規(guī)定。近期有不少公民、組織對這一規(guī)定提出審查建議，認(rèn)為《公司法》第88條不應(yīng)適用于法律施行前發(fā)生的行為。

新修訂的《公司法》第88條第1款對股權(quán)轉(zhuǎn)讓后出資義務(wù)承擔(dān)問題作了明確規(guī)定：“股東轉(zhuǎn)讓已認(rèn)繳出資但未屆出資期限的股權(quán)的，由受讓人承擔(dān)繳納該出資的義務(wù)；受讓人未按期足額繳納出資的，轉(zhuǎn)讓人對受讓人未按期繳納的出資承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任?！苯诠?、組織之所以集中提出審查建議，主要是由于有關(guān)司法解釋對《公司法》第88條第一款溯及適用的規(guī)定，導(dǎo)致公司債權(quán)人對已轉(zhuǎn)讓股權(quán)的轉(zhuǎn)讓人提起訴訟或者將股權(quán)轉(zhuǎn)讓人追加到有關(guān)訴訟中，這些轉(zhuǎn)讓人向我們提出審查建議。還有一些股權(quán)轉(zhuǎn)讓人擔(dān)心將來被起訴而提出審查建議，要求對有關(guān)司法解釋進(jìn)行審查。

這一問題主要涉及法律的溯及力問題?！读⒎ǚā返?04條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”法不溯及既往，這是一項(xiàng)重要的法治原則。《公司法》第88條是2023年修訂公司法時新增加的規(guī)定，新修訂的公司法自2024年7月1日起施行。公司法在修訂過程中，并沒有意見提出《公司法》第88條第1款規(guī)定應(yīng)當(dāng)溯及既往，有關(guān)司法解釋關(guān)于《公司法》第88條第1款溯及既往的規(guī)定，不符合立法原意?！豆痉ā返?8條第1款的規(guī)定不溯及既往，“即對新修訂的公司法施行之后發(fā)生的有關(guān)行為或者法律事實(shí)具有法律效力，不溯及之前”。

根據(jù)立法法的規(guī)定，法不溯及既往的一個例外情形就是“為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”。但我們經(jīng)研究認(rèn)為，“公司法第八十八條規(guī)定的事項(xiàng)不存在立法法第一百零四條規(guī)定的但書情形”。妥善處理公司法有關(guān)規(guī)定的時間效力問題，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解和把握《立法法》第104條規(guī)定的精神。

根據(jù)《立法法》第104條的規(guī)定，除了法律有特別規(guī)定外，法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)溯及既往。在沒有法律特別規(guī)定的情況下，有關(guān)司法解釋規(guī)定《公司法》第88條第1款的規(guī)定溯及既往，是不妥當(dāng)?shù)摹Ｍ瑫r，只有根據(jù)有利溯及的原則，即“為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”，法律才可以作出溯及既往的特別規(guī)定。這里的“公民、法人和其他組織”應(yīng)當(dāng)是指法律的特定調(diào)整對象，在本案例中指的就是股權(quán)轉(zhuǎn)讓人，如果《公司法》第88條第1款沒有減輕股權(quán)轉(zhuǎn)讓人的責(zé)任，就不能作出溯及適用的規(guī)定。

為此，我們督促有關(guān)司法解釋制定機(jī)關(guān)采取適當(dāng)措施予以妥善處理。報告有關(guān)內(nèi)容經(jīng)媒體公開報道兩天后，2024年12月24日，最高人民法院公布《關(guān)于〈中華人民共和國公司法〉第八十八條第一款不溯及適用的批復(fù)》，積極回應(yīng)了社會關(guān)切，有效維護(hù)了人大監(jiān)督的權(quán)威性和法律的穩(wěn)定性，保護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益和對法治的殷殷期待。以此次督促糾正《公司法》第88條溯及既往問題為契機(jī)，對如何正確處理法律的時間效力問題，有必要再作深入研究。

（二）督促糾正涉及民生的三個問題，維護(hù)公民合法權(quán)益

在備案審查工作中，我們一直注重對人民群眾集中反映的、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展審查。近年來，涉及城市停車管理、物業(yè)管理等相關(guān)問題，受到社會廣泛關(guān)注。

針對城市停車管理的問題，我們一直保持關(guān)注，根據(jù)公民審查建議，2021年對某地方性法規(guī)規(guī)定停車欠費(fèi)催繳同時并處罰款的問題作了審查糾正。2024年對某經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)關(guān)于不按規(guī)定繳納停車費(fèi)給予罰款的規(guī)定作了審查糾正，審查中還了解了10個國內(nèi)主要城市的道路停車收費(fèi)管理情況。從這些城市道路停車收費(fèi)管理情況看，大多數(shù)城市沒有規(guī)定停車欠費(fèi)要處罰，而且也沒有影響道路停車管理秩序。停車管理屬于城市治理范疇，是社會治理的重要內(nèi)容，與國家治理水平和人民群眾利益密切相關(guān)。對于城市停車治理，不能簡單地以罰代管，要從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，堅(jiān)持以人為本，以科學(xué)、合理、有效的治理方式，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

綜合各方意見和實(shí)際情況，我們審查認(rèn)為，道路交通安全法沒有對道路停車收費(fèi)作出規(guī)定，也沒有對不按規(guī)定繳納停車費(fèi)予以處罰作出規(guī)定。在道路停車泊位停放車輛不按規(guī)定繳納停車費(fèi)的行為，不屬于道路交通安全法規(guī)定的違法行為，不具有根據(jù)道路交通安全法作出行政處罰的基礎(chǔ)。對道路停車欠費(fèi)是否規(guī)定處以罰款，應(yīng)當(dāng)遵循行政處罰法關(guān)于設(shè)定和實(shí)施行政處罰的相關(guān)原則和規(guī)定，宜由法律、行政法規(guī)作出規(guī)定。目前制定機(jī)關(guān)已同意對相關(guān)規(guī)定盡快作出修改。

針對物業(yè)管理相關(guān)問題，根據(jù)公民審查建議，2021—2024年連續(xù)四年對有關(guān)物業(yè)管理的法規(guī)等規(guī)范性文件中存在的問題開展審查。

2021年審查糾正了將“按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)”作為小區(qū)業(yè)主參選業(yè)主委員會成員條件的問題。2022年組織開展物業(yè)領(lǐng)域地方性法規(guī)專項(xiàng)審查，并就地方物業(yè)管理?xiàng)l例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定發(fā)布第一期備案審查指導(dǎo)案例。2023年與司法部聯(lián)合審查糾正了對損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的行為降低處罰等問題，同時對32件地方性法規(guī)還保留將“按時交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員必要條件的規(guī)定，發(fā)函督促制定機(jī)關(guān)及時研究和修改，限期完成修改工作。目前有關(guān)制定機(jī)關(guān)均已完成法規(guī)修改工作。2024年審查糾正了將共有部位從事經(jīng)營所得用于補(bǔ)貼物業(yè)服務(wù)費(fèi)、將業(yè)主共有車位對外出租的問題，并持續(xù)做好相關(guān)跟蹤督促工作，推動問題解決。

下一步，我們將以“釘釘子”精神，持續(xù)跟蹤督促，確保有關(guān)問題得到切實(shí)糾正；同時，對涉及民生問題保持關(guān)注，根據(jù)需要及時開展專項(xiàng)審查。

（三）加強(qiáng)對涉罪人員有關(guān)問題的審查研究，維護(hù)公民基本權(quán)利

1.關(guān)于因犯罪受刑事處罰人員能否享受最低生活保障的問題

2024年6月，法規(guī)備案審查室收到公民對某市政府規(guī)范性文件提出的審查建議。審查建議提出，該文件關(guān)于“因犯罪受刑事處罰人員，本人不享受最低生活保障政策”的規(guī)定，是對受過刑事處罰人員依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的不當(dāng)限制，不符合憲法確立的社會主義原則和關(guān)于社會保障制度、物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定，也不利于犯罪人員的“再社會化”，建議予以審查糾正。

收到審查建議后，我們按照立法法、《備案審查決定》的規(guī)定，向司法部和該市所在省的人大常委會發(fā)函，請其就有關(guān)問題提出意見，并且協(xié)助與制定機(jī)關(guān)聯(lián)系，請制定機(jī)關(guān)說明情況、反饋意見。該省人大常委會反映，經(jīng)核實(shí)該文件已廢止。為做好相關(guān)工作，法規(guī)備案審查室對該文件的效力狀態(tài)作了進(jìn)一步核實(shí)。經(jīng)查，該規(guī)定確已廢止，但目前仍可在該市人民政府官方網(wǎng)站上公開查詢到，且未標(biāo)明已廢止或者已失效。我們與審查建議人聯(lián)系，審查建議人均表示，不了解規(guī)定已廢止的相關(guān)信息。

綜合各方意見，我們經(jīng)審查認(rèn)為，我國《憲法》第14條第3款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！钡?3條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睘樨瀼芈鋵?shí)憲法規(guī)定，我國建立了社會救助制度。社會救助制度是社會保障體系中的基礎(chǔ)性制度安排，最低生活保障是兜底性的救助制度安排。1999年、2014年國務(wù)院先后出臺《城市居民最低生活保障條例》《社會救助暫行辦法》，均未對公民享受最低生活保障設(shè)置財產(chǎn)狀況外的其他條件?！渡鐣戎鷷盒修k法》第9條規(guī)定：“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障?！?/p>

根據(jù)憲法和有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，任何一個公民，包括曾因犯罪受到過刑事處罰的公民，只要其家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，其家庭財產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ弦?guī)定，就應(yīng)當(dāng)給予最低生活保障。該文件關(guān)于因犯罪受刑事處罰人員不享受最低生活保障政策的規(guī)定，將涉罪有關(guān)人員排除在城鄉(xiāng)最低生活保障范圍之外，不當(dāng)限制了因犯罪受刑事處罰人員依法享有在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利，與憲法關(guān)于公民在法律面前一律平等的原則不符，也不符合《社會救助暫行辦法》等上位法的規(guī)定。

考慮到該文件雖已廢止，但仍可在該市人民政府官方網(wǎng)站上公開查詢，且沒有標(biāo)明已被廢止。我們向有關(guān)方面發(fā)函，請其督促制定機(jī)關(guān)對該文件作出妥善處理，避免引起社會誤讀誤解。目前，制定機(jī)關(guān)已將文件從官網(wǎng)上撤除，同時認(rèn)真核查相關(guān)信息，杜絕此類情況再次發(fā)生。

2.關(guān)于涉罪人員從業(yè)限制或者從業(yè)禁止的問題

2024年6月，法規(guī)備案審查室收到公民對某法規(guī)關(guān)于因犯罪受過刑事處罰人員不得從事某種職業(yè)的規(guī)定提出的審查建議。審查建議提出，該規(guī)定未區(qū)分罪刑輕重、社會危害性等因素，“一刀切”地規(guī)定所有受過刑事處罰人員終身不得從事某種職業(yè)，不當(dāng)限制了公民的職業(yè)自由，不能起到有效預(yù)防犯罪作用，不符合憲法有關(guān)規(guī)定、原則和精神，建議予以審查糾正。

收到審查建議后，我們函告制定機(jī)關(guān)，請制定機(jī)關(guān)說明情況、反饋意見。我們經(jīng)審查研究認(rèn)為，對特定人員從事特定職業(yè)作出限制性或者禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確有必要，限于特定范圍內(nèi)；超出一定必要性和合理性，過于寬泛甚至隨意規(guī)定從業(yè)限制或者從業(yè)禁止，則不符合憲法關(guān)于“公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)?！痹蚍缸锸苓^刑事處罰人員的勞動權(quán)同樣受憲法保護(hù)。

對此類人員規(guī)定從業(yè)限制或者從業(yè)禁止，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法、法律的規(guī)定、原則和精神，基于預(yù)防再犯罪的需要，綜合考慮罪刑輕重、罪名種類、社會危害性大小、相關(guān)限禁措施與犯罪行為之間具有關(guān)聯(lián)性等因素，公平合理進(jìn)行設(shè)定，慎重設(shè)定終身禁業(yè)。有關(guān)規(guī)定未區(qū)分罪刑輕重、罪名種類、社會危害性大小、相關(guān)限禁措施與犯罪行為之間的關(guān)聯(lián)性，對所有受過刑事處罰人員從事相關(guān)職業(yè)作出終身禁業(yè)規(guī)定，不符合比例原則，不符合憲法關(guān)于公民享有勞動權(quán)的規(guī)定和精神。

我們建議制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)對涉罪人員相關(guān)問題研究論證，慎重設(shè)定終身禁業(yè)，適時考慮修改完善相關(guān)規(guī)定。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)表示，將會同有關(guān)部門進(jìn)一步研究論證，適時完善相關(guān)制度措施。

需要說明的是，開展這兩項(xiàng)審查研究工作，不是要給予涉罪人員特別的保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)要保護(hù)憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利，切實(shí)貫徹公民在法律面前一律平等、國家尊重和保護(hù)人權(quán)的憲法原則和精神。憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利，是每一個公民都應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，對每一個公民都應(yīng)當(dāng)一視同仁地給予保護(hù)，當(dāng)然也包括曾因犯罪受過刑事處罰人員，不能把他們排除在憲法的保護(hù)范圍之外。唯有如此，才能真正地實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等，實(shí)現(xiàn)社會的法治文明。同時，減少對曾因犯罪受過刑事處罰人員的不公正對待，幫助他們重新融入社會，預(yù)防再犯罪，創(chuàng)造和諧安定的社會環(huán)境，也是我們開展相關(guān)審查工作的初衷。

不斷探索，推動備案審查工作創(chuàng)新發(fā)展

一年來，我們在備案審查制度建設(shè)和工作推進(jìn)方面不斷探索與創(chuàng)新，開展了一些以前不曾做過的工作，取得了良好效果，具有開創(chuàng)性意義。

例如，2024年4月法工委在重慶市首次舉辦全國性備案審查工作座談會；首次將常委會組成人員對2023年備案審查工作情況報告的審議意見連同報告，一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理；首次積極探索將備案審查與執(zhí)法檢查等常委會其他監(jiān)督工作相結(jié)合；首次選取地方人大審查糾正的若干典型案例作為指導(dǎo)案例印發(fā)地方人大并向社會公開；首次探索發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用的機(jī)制和方法，廣泛聽取基層立法聯(lián)系點(diǎn)和基層群眾的意見建議；首次對香港特別行政區(qū)提出的有關(guān)法律詢問依法予以研究并作出答復(fù)。這些工作在《2024年備案審查報告》中都作了匯報，這里對有關(guān)工作再做一些補(bǔ)充。

（一）首次將常委會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同報告，一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理

將常委會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同備案審查工作情況報告一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理，是《備案審查決定》創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度。實(shí)行這項(xiàng)制度的目的，是促使制定機(jī)關(guān)及時研究解決規(guī)范性文件中存在的問題，加大備案審查糾錯的力度和剛性。在2023年12月常委會聽取和審議備案審查工作報告時，報告中反映的問題中，還有1件行政法規(guī)和9件地方性法規(guī)、單行條例沒有完成修改或者廢止。

2024年2月，全國人大常委會辦公廳發(fā)函將常委會組成人員的審議意見連同2023年備案審查工作情況的報告，送有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理。各有關(guān)方面對此高度重視，進(jìn)行了認(rèn)真研究和處理，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)工作的措施，并向全國人大常委會辦公廳反饋了書面情況報告。在持續(xù)推動下，2024年12月6日，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，決定廢止《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。

還有7件地方性法規(guī)和單行條例已完成修改。其中，1件地方性法規(guī)對全面禁止生產(chǎn)、銷售和燃放煙花爆竹的規(guī)定作出修改，將“禁止生產(chǎn)、銷售和燃放煙花爆竹”修改為“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對銷售和燃放煙花爆竹的管理，根據(jù)實(shí)際需要規(guī)定煙花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的區(qū)域、時段和種類，減少煙花爆竹燃放污染。任何單位和個人不得在城市人民政府禁止的區(qū)域和時段內(nèi)燃放煙花爆竹”；3件關(guān)于物業(yè)管理的地方性法規(guī)刪除了將“按時足額交納物業(yè)費(fèi)”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員條件的規(guī)定；2件關(guān)于出租汽車管理的地方性法規(guī)刪除了關(guān)于出租車駕駛員須具有本地戶籍或者居住證的規(guī)定；1件單行條例修改補(bǔ)充完善了民族文化的含義，還對條例其他不適應(yīng)新時代民族文化的條款作了修改完善。

這里再介紹一下督促糾正全面禁售禁放煙花爆竹問題的后續(xù)情況。法工委在2023年備案審查工作情況的報告中，披露了某省地方性法規(guī)規(guī)定本省內(nèi)全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的問題。報告公布后，該省人大常委會高度重視，及時按照上位法和法工委的審查意見，對條例相關(guān)規(guī)定作了修改，修改后的條例于2024年上半年經(jīng)省人大常委會審議通過。

據(jù)了解，不少地方根據(jù)法工委的審查意見，綜合考慮群眾生命財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面情況，在2024年春節(jié)前，主動調(diào)整出臺了本地區(qū)煙花爆竹燃放的相關(guān)政策，由禁改限，適當(dāng)放寬了銷售、燃放煙花爆竹的范圍。例如，天津、上海、重慶等地實(shí)行中心城區(qū)禁放、市郊區(qū)限放的政策，城市中心區(qū)域禁止燃放煙花爆竹，在郊區(qū)則劃定禁放區(qū)域，禁放區(qū)域外允許燃放。我們還了解到，長沙、廣州、福州、蘭州、貴陽、杭州、昆明、南京、大連、濰坊、蚌埠等地方都在2024年春節(jié)前發(fā)布公告，明確在劃定的禁燃區(qū)域外允許燃放煙花爆竹。廣州市政府還組織舉辦了春節(jié)煙花匯演，引得羊城萬人空巷。

但是，也有一些地方依然施行全面禁放政策。例如，有的省已經(jīng)修改地方性法規(guī)，實(shí)行限售限放措施的情況下，其所轄的個別市近期卻發(fā)布公告，規(guī)定全市范圍內(nèi)禁放煙花爆竹。這種做法不符合法律法規(guī)的規(guī)定精神和要求，也不符合人民群眾的期待和要求。

（二）首次探索將備案審查與執(zhí)法檢查等常委會其他監(jiān)督工作相結(jié)合

2022年10月30日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議審議通過《黃河保護(hù)法》，自2023年4月1日起施行。為貫徹落實(shí)黨中央要求，督促黃河保護(hù)法有效實(shí)施，保障黃河安瀾，2023年2月，全國人大常委會辦公廳向國務(wù)院辦公廳以及黃河流域9個省、自治區(qū)人大常委會發(fā)函，部署對涉及黃河流域保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件集中清理工作，加快出臺相關(guān)配套規(guī)定。集中清理過程中，法工委積極加強(qiáng)同各有關(guān)方面溝通聯(lián)系，赴甘肅、河南開展實(shí)地調(diào)研，召開片區(qū)座談會，廣泛聽取沿黃各省（區(qū)）清理工作匯報，扎實(shí)推進(jìn)清理工作。經(jīng)清理，發(fā)現(xiàn)存在問題的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件共154件；其中，地方性法規(guī)和單行條例74件。

2023年至2024年，法工委對黃河流域保護(hù)集中清理工作中發(fā)現(xiàn)的問題持續(xù)開展跟蹤監(jiān)督。貫徹常委會工作部署精神，要求黃河流域各省、自治區(qū)人大常委會抓緊開展有關(guān)地方性法規(guī)修改、廢止工作，于2024年上半年完成相關(guān)工作。

同時，積極探索備案審查與執(zhí)法檢查等常委會監(jiān)督工作相結(jié)合的方式和途徑，加強(qiáng)集中清理與執(zhí)法檢查的深度融合，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督效能。根據(jù)十四屆全國人大常委會2024年度工作要點(diǎn)和監(jiān)督工作計(jì)劃，2024年全國人大常委會開展黃河保護(hù)法執(zhí)法檢查，聽取和審議執(zhí)法檢查報告、開展專題詢問。

為配合做好黃河保護(hù)法執(zhí)法檢查工作，法工委向相關(guān)地方了解清理進(jìn)展，督促有關(guān)地方人大加快清理工作進(jìn)度，并向執(zhí)法檢查組提供清理工作情況以及地方性法規(guī)、單行條例修改、廢止進(jìn)展情況。執(zhí)法檢查組將涉及黃河保護(hù)和治理的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理和配套規(guī)定的制定出臺情況作為執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容之一。8月，執(zhí)法檢查組赴青海開展檢查，法規(guī)備案審查室有關(guān)負(fù)責(zé)同志參加執(zhí)法檢查工作。法工委與常委會辦公廳、有關(guān)專門委員會密切合作，將執(zhí)法檢查工作與集中清理工作相互融合、互相借力，共同督促有關(guān)地方人大常委會抓緊完成相關(guān)法規(guī)修改、廢止和配套規(guī)定制定工作，確保執(zhí)法檢查和法規(guī)清理工作取得實(shí)效，有效保障黃河保護(hù)法正確實(shí)施。目前，有關(guān)地方性法規(guī)、單行條例的修改、廢止工作已基本完成。

（三）首次選取地方人大審查糾正的若干典型案例作為指導(dǎo)案例印發(fā)并向社會公開

以案釋理，深入開展案例交流指導(dǎo)，適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導(dǎo)意義的典型案例，是近年來我們建立的一項(xiàng)新機(jī)制。今年我們請地方人大整理提供審查糾正的典型案例，在整理、歸集的基礎(chǔ)上，陸續(xù)印發(fā)簡報開展交流。同時，首次選取6件地方人大審查糾正的典型案例，包括涉企平等保護(hù)、信用懲戒措施設(shè)置和規(guī)范性文件備案范圍等審查糾正的案例，發(fā)布了兩批工作指導(dǎo)案例，并在中國人大網(wǎng)公開。指導(dǎo)案例對于明確審查重點(diǎn)內(nèi)容和常見問題，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度，促進(jìn)提高地方立法和規(guī)范性文件制定水平具有指導(dǎo)意義。

凡是“首次”做的事情都不容易，都是經(jīng)過大膽創(chuàng)新、仔細(xì)權(quán)衡、反復(fù)嘗試才做出來的，因此也格外值得珍惜。只要被證明是對的就要堅(jiān)持下去，還要做第二次、第三次，不能半途而廢。

全面貫徹《備案審查決定》，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)

全面貫徹落實(shí)《備案審查決定》，持續(xù)推進(jìn)備案審查制度和能力建設(shè)，是2024年備案審查的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。這里再著重介紹以下三方面工作。

（一）推動地方人大常委會加強(qiáng)制度建設(shè)

全國人大常委會制定出臺《備案審查決定》，是貫徹落實(shí)黨的二十大精神、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系的一項(xiàng)重要舉措。決定第22條對地方人大備案審查工作提出了明確要求：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法開展備案審查工作。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)有關(guān)法律，參照本決定制定本地區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定?！?/p>

為貫徹落實(shí)黨的二十大精神，全面貫徹《備案審查決定》要求，全國人大常委會辦公廳于2024年1月向31個?。▍^(qū)、市）人大常委會印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全國人大常委會有關(guān)決定要求加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)的通知》，要求各地方人大常委會加強(qiáng)本地區(qū)規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)，根據(jù)有關(guān)法律，按照決定相關(guān)要求抓緊制定或者完善本地區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。

為整體推進(jìn)地方人大備案審查制度建設(shè)，做好對地方人大制定或者修改相關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)工作，法工委提前謀劃，在起草《備案審查決定》的同時，與重慶、廣東、浙江、寧夏四個試點(diǎn)地方共同研究起草了《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》的參考范本，為地方人大常委會制定或者修改本地區(qū)備案審查相關(guān)法規(guī)提供參考借鑒。

各地方人大常委會高度重視，根據(jù)黨中央的精神和有關(guān)法律和《備案審查決定》要求，參照條例范本抓緊制定完善本地區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。2024年年底前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市全部完成相關(guān)法規(guī)的制定、修改工作，地方人大備案審查制度和工作機(jī)制進(jìn)一步健全。

總體上看，31個地方制定或者修改的有關(guān)備案審查地方性法規(guī)，深入總結(jié)近年來備案審查工作實(shí)踐，充分借鑒吸收《備案審查決定》的內(nèi)容，將決定的創(chuàng)新性規(guī)定在地方性法規(guī)中予以體現(xiàn)，堅(jiān)持有特色可操作，不斷完善備案審查工作機(jī)制，拓展備案審查范圍，細(xì)化審查重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)化審查糾錯程序，推動地方備案審查制度建設(shè)取得顯著進(jìn)展。

例如，北京、河南、重慶等地拓展規(guī)范性文件備案范圍，逐步將人民政府工作部門、派出機(jī)關(guān)等屬于人大常委會監(jiān)督對象的國家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件納入人大常委會備案審查范圍；重慶、福建等地細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，將比例原則納入審查主要標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)內(nèi)容；廣東、浙江、江西等地增加開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查相關(guān)規(guī)定，探索推動備案審查工作向縱深發(fā)展；北京、河南、福建、青海等地增強(qiáng)備案審查制度剛性，進(jìn)一步完善規(guī)范性文件糾錯程序和處理方式；四川、寧夏等地建立法律責(zé)任追究機(jī)制，明確對制定機(jī)關(guān)違反有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任的具體情形等。

（二）支持其他備案審查機(jī)關(guān)加強(qiáng)制度建設(shè)，發(fā)揮制度合力

我們支持其他備案審查機(jī)關(guān)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域備案審查制度建設(shè)，并通過開展移送審查和聯(lián)合審查工作，努力發(fā)揮制度整體合力。在《備案審查決定》的帶動和影響下，有關(guān)中央和國家機(jī)關(guān)也不斷完善備案審查制度機(jī)制。

2024年1月15日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委制定發(fā)布《紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，對紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作作出系統(tǒng)規(guī)定；1月22日，中央軍委發(fā)布修訂后的《軍事立法工作條例》，對軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、備案、清理等作出修改完善；8月30日，國務(wù)院公布修訂后的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》，對法規(guī)規(guī)章的備案審查、處理和有關(guān)制度機(jī)制作出全面修訂；最高人民法院、最高人民檢察院也進(jìn)一步健全司法規(guī)范性文件備案審查制度。由黨委、人大、政府、軍隊(duì)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院等各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、銜接聯(lián)動的規(guī)范性文件備案審查制度正在逐步形成并不斷完善，發(fā)揮出越來越強(qiáng)大的整體合力。

（三）加強(qiáng)備案審查理論研究和宣傳工作

2024年，我們對黨的十八大以來備案審查制度建設(shè)成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、總結(jié)和研究，編撰出版完善和加強(qiáng)備案審查制度系列叢書：一是編輯出版《全國人大常委會備案審查決定與歷年工作情況報告匯編》，將《備案審查決定》和自2017年以來全國人大常委會法工委所作的七份備案審查工作情況報告匯編成冊；二是繼續(xù)編輯出版《規(guī)范性文件備案審查案例選編（二）》，將2020年以來全國人大常委會審查糾正的典型案例和2019年以來地方各級人大常委會審查糾正的298個典型案例匯編成冊，供交流使用；三是撰寫出版《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定理解與適用》，對《備案審查決定》的內(nèi)容進(jìn)行逐條解讀和詳細(xì)闡述，為準(zhǔn)確理解、貫徹落實(shí)《備案審查決定》提供指引。

近年來，備案審查理論研究受到廣泛重視，研究機(jī)構(gòu)建設(shè)蓬勃發(fā)展。

據(jù)了解，目前全國已成立十余家備案審查研究中心或者研究基地。2018年華南理工大學(xué)成立黨內(nèi)法規(guī)和備案審查制度研究中心；2019年北京航空航天大學(xué)成立備案審查研究中心，甘肅省人大在甘肅政法大學(xué)成立備案審查研究中心，上海市人大在上海政法學(xué)院成立備案審查研究中心；2021年8月，華南師范大學(xué)成立備案審查研究中心。2024年，備案審查研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)入快車道。2024年4月，重慶市人大與西南大學(xué)共建備案審查研究中心；7月，山東省人大備案審查研究服務(wù)基地在山東政法學(xué)院啟動，海南省人大與海南大學(xué)合作設(shè)立海南省規(guī)范性文件備案審查研究中心，吉林省人大與吉林大學(xué)合作成立吉林省規(guī)范性文件備案審查研究中心；10月，云南省人大和云南大學(xué)共同組建云南省規(guī)范性文件備案審查研究中心，河南省人大在鄭州大學(xué)建立河南省人大常委會備案審查研究中心。

各地、各高校備案審查研究機(jī)構(gòu)的廣泛設(shè)立，為深入開展中國特色憲法監(jiān)督與備案審查理論，培養(yǎng)備案審查優(yōu)秀人才，推動備案審查實(shí)踐深入開展，提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和優(yōu)質(zhì)平臺。如何整合這些研究機(jī)構(gòu)的力量，搭建一個全國性備案審查理論研究平臺，值得深入探討研究。

近年來，法工委持續(xù)加大備案審查的宣傳解讀工作，探索創(chuàng)新宣傳方式方法，取得了顯著成效，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，備案審查制度和工作越來越受到社會的廣泛關(guān)注和期許?！?024年備案審查報告》受到各方關(guān)注和積極反應(yīng)，我們正在抓緊總結(jié)宣傳工作的體會和經(jīng)驗(yàn)，擬另文介紹。

關(guān)于2025年備案審查工作的考慮與安排

報告第七部分對2025年備案審查工作的方向、考慮和工作任務(wù)作了安排，內(nèi)容全面、豐富也很具體，現(xiàn)就有關(guān)工作談幾點(diǎn)認(rèn)識和體會。

一是著力通過備案審查工作強(qiáng)化憲法監(jiān)督，貫徹法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)等憲法原則和精神，保護(hù)公民基本權(quán)利，維護(hù)憲法權(quán)威和社會公平正義。我國的憲法監(jiān)督制度主要體現(xiàn)在合憲性審查與備案審查這兩項(xiàng)制度和工作中。因此，開展合憲性審查工作、備案審查工作，是中國特色憲法監(jiān)督制度的主要內(nèi)容，是全國人大常委會加強(qiáng)憲法監(jiān)督的重要抓手。合憲性審查與備案審查相互交叉融合。合憲性審查包括法律草案的合憲性審查、憲法咨詢等內(nèi)容，也包括在備案審查過程中的合憲性審查；備案審查除了對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件備案后的合憲性審查，還包括對這些規(guī)范性文件的合法性審查、適當(dāng)性審查。

2024年7月，黨的二十屆三中全會決定提出，要“堅(jiān)持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化”。并進(jìn)一步提出，“必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，弘揚(yáng)社會主義法治精神，維護(hù)社會公平正義，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”。還提出，“完善合憲性審查、備案審查制度”。

為了貫徹落實(shí)黨中央的要求，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查、備案審查，維護(hù)憲法的國家根本法地位，有力推進(jìn)全面依法治國。對備案審查工作而言，應(yīng)當(dāng)特別“注重開展合憲性、涉憲性問題審查研究，對每一個問題、每一個工作環(huán)節(jié)上都把好憲法關(guān)”。對規(guī)范性文件中可能存在的合憲性、涉憲性問題加強(qiáng)審查研究，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)不符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的問題，應(yīng)當(dāng)及時督促糾正，切實(shí)貫徹公民在法律面前一律平等、國家尊重和保障人權(quán)等憲法原則和精神，維護(hù)社會公平正義，切實(shí)保障憲法正確有效實(shí)施。從這個意義上講，國外違憲審查中的窮盡法律原則并不能準(zhǔn)確反映和適應(yīng)我國對于加強(qiáng)憲法監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查與備案審查的要求。

近年來，法工委注重在備案審查工作中推進(jìn)合憲性審查，及時督促糾正改正存在合憲性問題的規(guī)范性文件。對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查，推動有關(guān)方面啟動立法程序廢止收容教育制度；根據(jù)憲法和人民檢察院組織法、檢察官法的規(guī)定和精神，妥善處理異地調(diào)用檢察官問題；審查糾正對涉罪人員近親屬采取“連坐”性質(zhì)限制措施、強(qiáng)制親子鑒定、民族地區(qū)如何推廣使用國家通用語言文字等合憲性、涉憲性問題；還有《2024年備案審查報告》披露的審查處理因犯罪受刑事處罰人員能否享受最低生活保障和涉罪人員從業(yè)限制、從業(yè)禁止問題的兩個案例。這些都是我國加強(qiáng)憲法監(jiān)督、開展合憲性審查的重要案例和實(shí)證。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐是最好的教科書，我國合憲性審查、備案審查的實(shí)踐正有力地詮釋著中國特色憲法監(jiān)督制度的建立與逐步完善，通過備案審查工作弘揚(yáng)憲法精神、講好中國法治故事的作用正在逐步顯現(xiàn)。

二是貫徹落實(shí)修改后的監(jiān)督法，進(jìn)一步貫徹實(shí)施《備案審查決定》。黨中央對備案工作的要求是“把所有規(guī)范性文件都納入備案審查范圍”，對這一要求的正確理解是，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督的對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查的范圍，接受人大監(jiān)督。新修改的監(jiān)督法要求縣級以上地方各級人大常委會對本級政府、監(jiān)察委員會、法院、檢察院制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督。

目前，大家對究竟什么是規(guī)范性文件有不同理解，實(shí)踐中各級國家機(jī)關(guān)特別是政府制定的文件哪些屬于規(guī)范性文件哪些不屬于認(rèn)識不一致、做法也不盡相同，政府制發(fā)的各類“紅頭”文件還有相當(dāng)一部分、個別地方甚至還有大部分沒有納入備案審查范圍，沒有對這些文件進(jìn)行有效監(jiān)督。如何準(zhǔn)確界定規(guī)范性文件的內(nèi)涵和要件，如何采取有效措施確保應(yīng)備盡備，如何有效發(fā)揮各省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫在拓展備案審查范圍方面的作用，是一個現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題，需要深入研究。

細(xì)化完善審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，增強(qiáng)制度剛性。特別是審查標(biāo)準(zhǔn)，不少專家學(xué)者提出，有關(guān)法律、決定和條例中的規(guī)定還比較原則，不夠明晰。如合憲性審查中的“憲法的原則和精神”，憲法的原則有哪些，憲法的精神指什么，需要明確。不少地方同志認(rèn)為，現(xiàn)有審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，操作性和指導(dǎo)性還不夠強(qiáng)。有的地方為此制定了一些審查標(biāo)準(zhǔn)指引或者審查基準(zhǔn)，取得了較好效果。為了回應(yīng)大家的關(guān)切，發(fā)揮審查標(biāo)準(zhǔn)的工作指導(dǎo)性作用，對有關(guān)法律、《備案審查決定》以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等有關(guān)審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行分類研究，加以細(xì)化完善，并參照立法技術(shù)規(guī)范等做法，形成審查標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范供備案審查工作中參考使用，是非常有必要的。

綜合運(yùn)用依申請審查、主動審查、專項(xiàng)審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式，拓寬審查渠道和思路，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力加強(qiáng)審查研究工作。在開展合憲性審查工作中，著重圍繞維護(hù)人民代表大會制度這一根本政治制度、規(guī)范國家機(jī)關(guān)依法行使公權(quán)力、維護(hù)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利開展審查研究。在開展合法性審查工作中，著重圍繞涉及民生、促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化等方面開展審查研究。圍繞貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，繼續(xù)開展涉企平等保護(hù)法規(guī)政策的專項(xiàng)審查和集中清理，促進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境。

三是持續(xù)健全備案審查相關(guān)制度機(jī)制。此次修改監(jiān)督法在有關(guān)法律、決定已作規(guī)定的情況下，仍然對備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制和備案審查工作情況報告制度作出明確規(guī)定，可見這兩項(xiàng)制度機(jī)制對于備案審查的重要性。自中央辦公廳發(fā)布文件建立備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制至今已有十年。

十年來，備案審查制度和工作取得了極大發(fā)展，開展備案審查工作的機(jī)關(guān)從黨的機(jī)關(guān)、人大、政府和軍隊(duì)擴(kuò)展到紀(jì)委監(jiān)委、法院和檢察院，相互銜接聯(lián)動的機(jī)制和方式也有很大拓展。因此，進(jìn)一步完善銜接聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)各備案審查機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動和溝通，提升備案審查整體效能，是必要和可行的。要進(jìn)一步完善常委會每年聽取和審議備案審查工作情況報告制度，把這項(xiàng)工作做細(xì)做實(shí)，推動備案審查工作更好實(shí)現(xiàn)公開化、制度化、常態(tài)化。

同時，探索建立全國人大常委會對香港、澳門特別行政區(qū)本地法律進(jìn)行備案審查的工作規(guī)范，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)對香港、澳門特別行政區(qū)本地法律備案審查工作機(jī)制。

需要注意的是，《備案審查決定》是全國人大常委會以法律文件的形式對備案審查作出制度性安排，需要長期堅(jiān)持、貫徹落實(shí)并不斷深化完善，特別是各地方人大常委會參照《備案審查決定》修改完善的備案審查條例剛剛施行不久，因此，進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)《備案審查決定》的精神和要求，仍然是2025年備案審查的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

作者系全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任