黃海華

立法是通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動。黨的十八大以來，全國人大通過憲法修正案，全國人大及其常委會制定法律84件，修改法律266件次，作出法律解釋10件，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定115件次。目前，我國現(xiàn)行有效法律305件，行政法規(guī)597件、部門規(guī)章200多部，地方性法規(guī)16000多部、地方政府規(guī)章800多部，中國特色社會主義法律體系日臻完善。這背后，離不開健全的立法體制保障。

我國是單一制的社會主義國家，地域遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。與這一國情相適應(yīng)，我國實行統(tǒng)一的、分層次的立法體制。

我國的立法體制經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和完善的過程。根據(jù)1954年憲法，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，也是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。1955年和1959年，全國人大兩次授權(quán)全國人大常委會在代表大會閉會期間制定、修改部分法律。1979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限。1982年憲法明確賦予全國人大常委會立法權(quán)，并賦予國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)。1986年地方組織法修改，賦予省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市享有地方立法權(quán)。2000年通過的立法法對我國的立法體制作了全面規(guī)定，進(jìn)一步賦予經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以較大的市地方立法權(quán)。2015年，立法法修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年，憲法修正案以根本法的形式確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2023年立法法再次修改，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限得到進(jìn)一步擴大?？偟目磥恚珖嗣翊泶髸闪?0年來，立法主體不斷擴大，立法形式日益豐富，立法體制不斷完善，保障了現(xiàn)行憲法關(guān)于“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”原則的實施，適應(yīng)了全面依法治國的需要。

我國的立法體制具有“一元兩級多層次”的特點。具體來講，“一元”是指我國立法體制的統(tǒng)一性，只存在一個以憲法為核心的法律體系，保證了國家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性?！皟杉墶笔侵肝覈⒎ǚ譃橹醒牒偷胤絻蓚€等級?！岸鄬哟巍笔侵?，在中央和地方，立法可以分為若干層次和類別。比如，在中央層面，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)；國務(wù)院制定行政法規(guī)；國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)；中央軍事委員會制定軍事法規(guī)；國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)以及法律規(guī)定的機構(gòu)（如海警機構(gòu)）制定規(guī)章。在地方層面，省、設(shè)區(qū)的市兩級地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會制定自治條例和單行條例；經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)；上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)；海南省人大及其常委會制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。

為保障國家法制統(tǒng)一，明確了憲法具有最高的法律效力，以及上位法優(yōu)于下位法、下位法不得與上位法相抵觸的原則。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。同時，還有法律配套規(guī)定和備案審查制度。法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。全國人大常委會法工委對報送備案的法規(guī)、司法解釋依法開展主動審查；對有關(guān)方面提出審查建議的法規(guī)、司法解釋開展依申請審查。經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件存在合憲性、合法性、適當(dāng)性問題的，督促和推動有關(guān)制定機關(guān)及時予以修改、廢止或者處理。

黨的二十屆三中全會對完善中國特色社會主義法治體系作出新的重大決策部署，提出必須全面貫徹實施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威；完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局；統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量；探索區(qū)域協(xié)同立法等。下一步，要圍繞更好適應(yīng)改革實踐需要，健全立法體制機制，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，深入推進(jìn)全面依法治國，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供更加有力的法治保障。

（作者系全國人大常委會法工委研究室主任）