核心閱讀

《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》充分提煉了已有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一透明，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)者和市場(chǎng)提供清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引。

□ 本報(bào)記者 萬(wàn)靜

為進(jìn)一步規(guī)范違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為的處罰工作，近日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基準(zhǔn)》）。這是我國(guó)反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的首部行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，也是世界主要司法轄區(qū)對(duì)該類違法行為詳細(xì)規(guī)定裁量標(biāo)準(zhǔn)的首部規(guī)范性文件?！痘鶞?zhǔn)》共十八條，細(xì)化和明確了對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行處罰裁量的適用情形、處罰對(duì)象、具體步驟等，規(guī)定確定初步罰款金額、罰款上調(diào)和下調(diào)因素以及不予處罰等具體情形，同時(shí)還包含七個(gè)輔助說(shuō)明的指引示例。

作為市場(chǎng)監(jiān)管總局在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)布的首部行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，《基準(zhǔn)》充分提煉了已有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一透明，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)者和市場(chǎng)提供清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引。業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)，這是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門在經(jīng)營(yíng)者集中事后監(jiān)管上所做的積極探索，也是彰顯我國(guó)反壟斷執(zhí)法走在國(guó)際前沿的重要里程碑。

提供規(guī)則支撐

在我國(guó)，壟斷行為一般指三種經(jīng)濟(jì)壟斷行為，即壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中?，F(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各類企業(yè)間的合并、股權(quán)收購(gòu)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象非?；钴S，一方面有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，提高經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，過(guò)度集中又會(huì)產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位，限制競(jìng)爭(zhēng)，損害效率。為此，反壟斷法進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整規(guī)范必不可少。

《基準(zhǔn)》深入總結(jié)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了五種適用情形：即經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但未依法事先申報(bào)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的；經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)后，未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的；經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，且經(jīng)營(yíng)者未按市場(chǎng)監(jiān)管總局要求申報(bào)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的；經(jīng)營(yíng)者違反附加限制性條件審查決定的；經(jīng)營(yíng)者違反禁止經(jīng)營(yíng)者集中審查決定的。

據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷執(zhí)法二司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，黨的十八屆四中全會(huì)、黨的十九屆四中全會(huì)均要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。2024年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》印發(fā)，要求進(jìn)一步提高罰款規(guī)定的立法、執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施。因此，制定《基準(zhǔn)》是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體舉措。

華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究所所長(zhǎng)鐘剛指出，經(jīng)營(yíng)者集中審查是一種事先機(jī)制安排，具有專門的技術(shù)性，也包含對(duì)相關(guān)市場(chǎng)將來(lái)競(jìng)爭(zhēng)狀況的預(yù)判，這種反事實(shí)比對(duì)需要結(jié)合個(gè)案進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，而違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為的調(diào)查是事后進(jìn)行，可以客觀評(píng)估違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、程度、當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)、配合調(diào)查程度、合規(guī)因素等，基于這些事實(shí)，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)得以科學(xué)合理地行使行政處罰裁量權(quán)?！痘鶞?zhǔn)》的出臺(tái)，為違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件的行政處罰提供了有力的規(guī)則支撐，也為經(jīng)營(yíng)者穩(wěn)定預(yù)期提供了保障。

規(guī)范裁量尺度

記者注意到，此次市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)的《基準(zhǔn)》，遵循了我國(guó)行政處罰法和《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)定，明確了從輕處罰和從重處罰情形。針對(duì)實(shí)踐中案件數(shù)量較多的不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，規(guī)定計(jì)算罰款數(shù)額的三個(gè)步驟。

第一步，《基準(zhǔn)》統(tǒng)一設(shè)定初步罰款金額，一般情況為二百五十萬(wàn)元，符合《基準(zhǔn)》第七條從輕情形的為一百萬(wàn)元，符合《基準(zhǔn)》第八條從重情形的為四百萬(wàn)元，同時(shí)符合從輕從重情形的，將結(jié)合具體情況綜合考慮。

第二步，確定初步罰款金額后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)《基準(zhǔn)》第九條和第十條規(guī)定的實(shí)際因素予以上下調(diào)整罰款。比如確定罰款數(shù)額的下調(diào)因素有：集中后實(shí)體尚未運(yùn)營(yíng)，或者運(yùn)營(yíng)后尚未投產(chǎn)，或者取得股權(quán)、資產(chǎn)或業(yè)務(wù)后，尚未實(shí)際行使控制權(quán)的；首次因違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中受到行政處罰的；積極配合市場(chǎng)監(jiān)管總局調(diào)查，如實(shí)陳述違法事實(shí)并及時(shí)提供重要證據(jù)材料的；發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)后積極整改，建立或者完善反壟斷合規(guī)管理制度并有效實(shí)施的；經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額未達(dá)到8億元人民幣，且能積極配合調(diào)查的等情形。下調(diào)情形可以累計(jì)，每項(xiàng)下調(diào)10%，累計(jì)后的最低罰款數(shù)額不低于初步罰款數(shù)額的40％。

確定罰款數(shù)額的上調(diào)因素有：向市場(chǎng)監(jiān)管總局提供誤導(dǎo)性或者不實(shí)材料、信息的；采取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場(chǎng)監(jiān)管總局調(diào)查或不提供相關(guān)材料的；市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)定其他可以上調(diào)罰款數(shù)額的。前款規(guī)定的上調(diào)情形可以累計(jì)，每項(xiàng)上調(diào)10%。

第三步，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)《基準(zhǔn)》第十二條和第十四條確定落入法定幅度內(nèi)的最終罰款金額?！痘鶞?zhǔn)》明確了罰款數(shù)額的上限，對(duì)于不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，最高罰款數(shù)額不超過(guò)五百萬(wàn)元。計(jì)算后超過(guò)五百萬(wàn)元的，罰款數(shù)額確定為五百萬(wàn)元。

對(duì)于具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，《基準(zhǔn)》規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管總局可以責(zé)令經(jīng)營(yíng)者采取其他必要措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，并處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。在計(jì)算罰款數(shù)額時(shí)，參照不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實(shí)施時(shí)間，具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的持續(xù)時(shí)間和范圍，消除違法行為后果的情況等因素，確定罰款數(shù)額。

鼓勵(lì)合規(guī)行為

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視反壟斷工作。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。黨的二十屆三中全會(huì)要求，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

鐘剛認(rèn)為，常態(tài)化監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求，除了要求規(guī)則透明、尺度統(tǒng)一，也必然要對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行明確的引導(dǎo)，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)行為和執(zhí)法配合。

合規(guī)激勵(lì)是《基準(zhǔn)》的亮點(diǎn)之一，如《基準(zhǔn)》第九條明確“發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)后積極整改，建立或者完善反壟斷合規(guī)管理制度并有效實(shí)施的”作為確定罰款數(shù)額下調(diào)的因素，把“積極整改”和“有效實(shí)施”作為事實(shí)前提，將違法行為中可能存在的危害性較弱、主觀惡意較輕、知錯(cuò)能改或?qū)嵤┲凶饔幂^小等因素予以考慮，這符合行政處罰中“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，能激勵(lì)當(dāng)事人對(duì)可能的危害后果予以補(bǔ)救或協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)高效執(zhí)法。

與此相對(duì)應(yīng)，“過(guò)罰相當(dāng)”的另一面，是要對(duì)干擾和阻礙執(zhí)法工作的違法行為，給予罰款數(shù)額的上調(diào)。《基準(zhǔn)》第十條列舉了三項(xiàng)可能會(huì)導(dǎo)致罰款數(shù)額上調(diào)的行為因素，因?yàn)樗鼈兗缺砻髁水?dāng)事人的違法故意，又嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率。當(dāng)然，如果這三項(xiàng)因素在確定初步罰款金額時(shí)已作為從重情形予以考慮，就不再作為上調(diào)罰款數(shù)額的依據(jù)。

《基準(zhǔn)》還使用了示例這種反壟斷法領(lǐng)域普遍使用的立法技術(shù)，此舉旨在提高執(zhí)法人員熟練運(yùn)用裁量基準(zhǔn)處罰違法行為的能力，也能穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)者對(duì)罰款金額的合理預(yù)期。

“《基準(zhǔn)》七個(gè)示例就有五個(gè)聚焦在對(duì)裁量因素的說(shuō)明，寬中有嚴(yán)，嚴(yán)中有寬，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的靈活性?！辩妱傉f(shuō)。

此外，《基準(zhǔn)》第十七條還依照國(guó)務(wù)院的要求規(guī)定了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即當(dāng)適用《基準(zhǔn)》裁量明顯不當(dāng)或客觀情況變化時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管總局可以調(diào)整適用《基準(zhǔn)》，并應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改和公布，得以持續(xù)規(guī)范違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)的行使，更好地保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，從而進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。