朱元慶

冷戰(zhàn)結(jié)束后，廣大發(fā)展中國家迫切希望通過國際合作，消除國際人權活動中的對抗。在此背景下，1993年6月14日，第二次世界人權大會在奧地利首都維也納召開，包括中國在內(nèi)的180多個國家的代表出席會議。6月25日，會議通過了最后文件《維也納宣言和行動綱領》（以下簡稱《維也納宣言》）。它是西方發(fā)達國家與發(fā)展中國家相互合作和妥協(xié)的產(chǎn)物，在一定程度上反映了占世界人口絕大多數(shù)的廣大發(fā)展中國家的意愿，為各國在此后一個時期開展國際合作、實現(xiàn)《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的保護人權和基本自由的目標奠定了基礎。

《維也納宣言》第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認明該國為促進和保護人權所應采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權行動計劃的探索之路。

發(fā)展權是基本人權的一個組成部分

2002年聯(lián)合國人權高專辦發(fā)布《國家人權行動計劃手冊》，對國家人權行動計劃的指導思想、目標及制定過程進行了規(guī)范和建議，再一次促進了各國制定國家人權行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權行動計劃，實施周期平均約為5年。

1993年至今，發(fā)布并實施國家人權行動計劃的國家經(jīng)歷了探索期、平穩(wěn)期、躍升期3個階段，而聯(lián)合國人權理事會普遍性定期審議機制則極大地促進了各國國家人權行動計劃的制定和實施；亞非拉國家是國家人權行動計劃制定的主力軍。在57個國家和近80期國家人權行動計劃中，亞非拉國家的國家數(shù)量和計劃數(shù)量均占四分之三左右；廣大發(fā)展中國家表現(xiàn)出更強的制定國家人權行動計劃的興趣，而經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家制定和實施國家人權行動計劃的連續(xù)性更強。這一趨勢也反映了《維也納宣言》所重申的：發(fā)展權是一項普遍的、不可分割的權利，是基本人權的一個組成部分；認為發(fā)展與民主和尊重人權是相互依存、相輔相成的，發(fā)展權應得到履行。

各國實踐對促進人權保障起到積極作用

1993年世界人權大會以來，位于歐洲的拉脫維亞、立陶宛、摩爾多瓦、挪威、瑞典、西班牙、芬蘭7個國家先后制定了9期人權行動計劃。這些計劃在探索有效的檢查促進機制方面進行了諸多有益探索。其中，在充分發(fā)揮國際人權機制的外在督促作用、發(fā)揮國內(nèi)社會團體和民眾底層監(jiān)督作用、科學設置公共權力機構(gòu)的專門監(jiān)督職能等方面的做法和經(jīng)驗有一定參考意義。

非洲共有9個國家實施了10期人權行動計劃。這些行動計劃對保障政治權利和公民權利以及經(jīng)濟、社會和文化權利等作出具體安排，表達了執(zhí)政者對促進人權保障的良好愿望。從各國人類發(fā)展指數(shù)的歷史數(shù)據(jù)及聯(lián)合國普遍定期審議的相關報告來看，非洲國家制定和實施國家人權行動計劃有助于在某些特定方面改善本國的人權保障水平，提高國際社會的認可程度，但并不能夠保證人權狀況的根本好轉(zhuǎn)。這充分表明，行動計劃對人權狀態(tài)的提升作用受制于一系列特定條件。綜合比較各國計劃的內(nèi)容和實施效果，有五對關系尤其值得特別關注，即歷史與現(xiàn)實的關系，國際與本土的關系，經(jīng)濟、社會和文化權利與政治公民權利的關系，秩序與計劃的關系，承諾與實現(xiàn)能力的關系。

中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實施國家人權行動計劃的國家。

《國家人權行動計劃（2009—2010年）》，是中國第一次制定的以人權為主題的國家規(guī)劃，行動計劃明確了未來兩年中國政府在促進和保護人權方面的工作目標和具體措施。國家人權行動計劃是在中國政府各有關部門和社會各界廣泛參與下制定的。2009年4月13日，經(jīng)國務院授權，國家人權行動計劃由國務院新聞辦公室發(fā)布。

《國家人權行動計劃（2012—2015年）》分為導言，經(jīng)濟、社會和文化權利，公民權利與政治權利，少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利，人權教育，國際人權條約義務的履行和國際人權交流與合作，實施和監(jiān)督等七部分。

《國家人權行動計劃（2016—2020年）》分為導言，經(jīng)濟、社會和文化權利，公民權利和政治權利，特定群體權利，人權教育和研究，人權條約履行和國際交流合作，實施和監(jiān)督等部分，是首個與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃相銜接的行動計劃。

《國家人權行動計劃（2021—2025年）》共分導言，經(jīng)濟、社會和文化權利，公民權利和政治權利，環(huán)境權利，特定群體權益保障，人權教育和研究，參與全球人權治理，實施、監(jiān)督和評估8個部分，包含近200項具體目標和任務。

中國通過發(fā)布四期、實施三期國家人權行動計劃的實踐，探索出了一條符合國家實際的人權發(fā)展道路。

中國對全球人權進步事業(yè)作出應有貢獻

“人權行動計劃”本身就是一個政策宣言的表達。中國著重致力于通過制度化和法治化的雙重路徑保障人權，不僅強調(diào)將人權保障與民主政治的國家制度建設協(xié)調(diào)推進，更加注重根據(jù)憲法關于尊重和保障人權原則的指導。國家人權行動計劃是中國政府促進和保障人權的階段性政策文件，是一個涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各個領域的官方政策，它表明政府開始將人權保障作為一項專門行動進行保障，即“國家人權行動計劃”本身就是一個政策的宣言式文件，象征著國家政策的動向。但是對比三期人權行動計劃具體內(nèi)容，可以看出人權行動計劃的內(nèi)容在不斷豐富，而政策宣言式的表達也不再適應社會發(fā)展的要求，因此，人權行動計劃的內(nèi)容表達也不再局限于“政策”層面，而是逐漸轉(zhuǎn)化為規(guī)范的“立法式”，最后到實踐中的“行動式”。

比如，人權行動計劃中從受教育權的表述可以看到受教育權保障方式的轉(zhuǎn)變?！笆芙逃龣唷痹谌谌藱嘈袆佑媱澲卸际且豁椫攸c權利，三期人權行動計劃對受教育權保障所用的篇幅相差不大，將其分段的話，三期人權行動計劃分別有8段、7段和8段。三期人權行動計劃都有對義務教育權利保障的表達，且對義務教育權利保障的方式開始逐漸聚焦，并對應了具體行動措施。關于義務教育均衡發(fā)展方面，第一期人權行動計劃的表述是“積極推進義務教育均衡發(fā)展”，第二期人權行動計劃的表述是“均衡配置教育資源”，第三期人權行動計劃的表述是“加強農(nóng)村教師隊伍建設”。從內(nèi)涵不明確的“均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖逃Y源”均衡配置，即學校標準化建設等物質(zhì)資源的均衡，再到“農(nóng)村教師隊伍建設”這個影響教育公平實質(zhì)因素的轉(zhuǎn)變，抓住了教育權利保障的核心。即在促進義務教育均衡發(fā)展方面，受教育權保障從“保障公民平等的受教育權利”的宣言到“推進九年義務教育發(fā)展”的法律義務性強制教育，再到“2020年，勞動年齡人口平均受教育年限達到10.8年”具體目標的設定，以及建設物質(zhì)設施、師資隊伍的建設等措施，為受教育權的保障提供了具體實現(xiàn)路徑。

作為超過10億人口的國家、世界第二大經(jīng)濟體，中國在促進人權發(fā)展方面進行了積極探索，并通過制定、實施三期國家人權行動計劃，以及正在實施的第四期國家人權行動計劃，積累了寶貴經(jīng)驗，并與國家中長期發(fā)展規(guī)劃步調(diào)一致，按部就班地向既定目標邁進。中國人民可能并不都知道國家人權行動計劃，但每個中國人都是該計劃的參與者和受益者，從經(jīng)濟、社會、文化權利到公民權利和政治權利的每一次躍升，不僅是中國人權事業(yè)的進步，也對全球人權進步事業(yè)作出應有貢獻。

（作者系西南政法大學人權研究院副院長）